Proibição ou recomendação? Comentário ao Acórdão de 31-10-2020 do Supremo Tribunal Administrativo (proc. n.º 122/20.1BALSB)

No acórdão de 31 de outubro de 2020 (referente ao processo n.º 122/20.1BALSB), a secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal de Justiça (STA) decidiu sobre uma intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias. Estava em causa a proibição de circulação prevista na Resolução do Conselho de Ministros n.º 89-A/2020, de 26 de outubro, que, na ótica da requerente, limitava o seu direito à livre deslocação (artigo 44º da Constituição da República Portuguesa (CRP)), bem como o seu direito à liberdade de consciência, de religião e de culto (artigo 41º CRP). Ou talvez não estivesse em causa nenhuma proibição, mas apenas uma recomendação do Conselho de Ministros aos cidadãos.

Como é sabido, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 89-A/2020, de 26 de outubro declarou o Estado de calamidade (até às 23:59h de 3 de novembro) (artigo 1º), restringindo a circulação entre concelhos entre 30 de outubro e as 06:00h de 3 de novembro (artigo 15º). O artigo 16º consagra um amplo leque de exceções a esta restrição, dizendo mesmo o Tribunal tratar-se de um “alargado e generoso leque de situações”. Ainda assim, foi intentada uma intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias. A intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias está prevista nos artigos 109º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e corresponde a um processo urgente, a par da ação administrativa urgente. Como refere Mário Aroso de Almeida, a intimação comporta a “emissão de um imposição”, isto é, uma “pronúncia de condenação”, urgente, proferida num processo sumário. Esta imposição pode ser uma conduta positiva ou negativa, como resulta do número 1, do artigo 109º CPTA – neste caso a requerente pedia ao Tribunal que esta imposição fosse uma conduta negativa do Estado, que se consubstanciava na abstenção de qualquer ato que materializasse a Resolução do Conselho de Ministros.

O Conselho de Ministros apresentou defesa por exceção e por impugnação: quanto à exceções alegadas (a ilegitimidade passiva da Presidência do Conselho de Ministros e a impropriedade do meio processual) o Tribunal não as considerou procedentes; quanto à impugnação, o Tribunal decidiu, de modo a poder garantir o potencial efeito útil da decisão, que não iria exercer o contraditório da requerente em relação aos factos novos. Deste modo, pôde o Tribunal apreciar o mérito da questão (algo que não ocorreu num acórdão da mesma data, referente ao processo n.º 1958/20.9BELSB, em que a ilegitimidade ativa do requerente (o partido político CHEGA), obstou ao conhecimento do mérito da causa).

Ao analisar a questão, o Tribunal questiona inicialmente a natureza jurídica da proibição prevista no artigo 15º da Resolução do Conselho de Ministros, referindo que atendendo às variadas exceções à proibição (artigo 16º) e à inexistência de sanção para o incumpridor da norma, poderíamos não estar perante uma verdadeira proibição.

Um dos aspetos fundamentais levantados pela requerente foi a da falta de norma habilitante para a restrição de direitos fundamentais (número 1, do artigo 18º e alínea b), do número 1, do artigo 165º, ambos da CRP). O Tribunal resolveu este problema atendendo a uma diversidade de diplomas legais, que ainda não serem normas legais habilitantes, acabam por se reconduzir à situação em apreço: em primeiro lugar, aos artigos 12º e 13º do DL 10-A/2020 (que estabelece medidas excecionais e temporárias relativas à situação epidemiológica do novo Coronavírus); depois, ao artigo 17º da Lei do Sistema de Vigilância em Saúde Pública (L 81/2009); e finalmente, ao número 6 do artigo 8º e ao artigo 19º da Lei de Bases da Proteção Civil (L 27/2006). Mas será que estes diplomas justificam a restrição à circulação entre concelhos?

Quanto ao diplomas das medidas excecionais, não nos parece que o ratio desses preceitos se aplique à limitação de circulação. O artigo 12º refere apenas o acesso a estabelecimentos e o artigo 13º, ainda que refira o acesso a serviços e edifícios públicos, só recorrendo a uma interpretação altamente contrária aos vetores do sistema, poderia ser interpretado de modo a proibir a circulação). Quanto ao artigo 17º da L 81/2009, o próprio artigo (no seu número 3) garante o respeito pelos direitos, liberdades e garantias constitucionais. Este aspeto é também referido pelo Juiz Conselheiro Carlos Carvalho, na sua declaração de voto ao acórdão. Finalmente, quanto aos preceitos da Lei de Bases da Proteção Civil, convém referir que o número 6, do artigo 8º apenas refere a competência do Ministro da Administração Interna (MAI) para declarar a situação de alerta ou de contingência, e o artigo 19º atenta para a competência da declaração do Estado de calamidade pelo Conselho de Ministros. Isto significa que estas normas apenas habilitam, quer o MAI, quer o Conselho de Ministros a declarar um determinado Estado de exceção e não a automaticamente materializar esse Estado.

Contudo, e em jeito de conclusão, devemos atender ao contexto em que o Tribunal decide. Como é referido no acórdão, o executivo enfrenta uma “dificuldade na atual gestão da situação de contágios” e a procedência de uma intimação criaria dificuldades ao nível de gestão pandémica. Ainda assim, deve ser levantada a questão: poderá a pandemia moldar a Constituição, maxime, os direitos, liberdades e garantias? Não nos parece que os direitos previstos no Título II da CRP (salvo as situações do artigo 18º CRP), bem como os seus análogos (16º e 17º CRP), possam ser limitados por normas sem habilitação à luz da Constituição, de modo a garantir uma maior celeridade na execução de decisões do Governo. Aliás, o Estado de Direito Democrático (2º CRP) assim exige.

            Miguel M. Riscado – Aluno n.º 58287

Bibliografia, legislação e jurisprudência

Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2.ª ed., Almedina, 2016, pp. 390-393

Gomes, Carla Amado, Pretexto, Contexto e Texto da Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias, 2003, disponível em https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/291-135.pdf (consultado a 16-11-2020)

Código do Processo nos Tribunais Administrativos (Lei n.º 15/2002)

Constituição da República Portuguesa

Decreto-Lei 10-A/2020, de 13 de março

Lei de Bases da Proteção Civil (Lei n.º 27/2006)

Lei do Sistema de Vigilância em Saúde Pública (Lei n.º 81/2009)

Ac. STA 31-10-2020, processo n.º 1958/20.9BELSB

Ac. STA 31-10-2020, processo n.º 122/20.1BALSB