O artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF), tem sido encarado como, nas palavras de Vasco Pereira da Silva, a norma salvadora do Estatuto, na medida em que vem abranger, no âmbito de jurisdição administrativa, praticamente todos os litígios com os quais se prendam as relações jurídico-administrativas. Tal encontra-se logo plasmado na alínea a), do n.º 1, do artigo 4.º, do ETAF, que vem congregar todos os critérios: desde o critério de autoridade, aos direitos subjetivos, ao interesse publico…, dispondo para mais, a alínea o) do mesmo preceito que compete igualmente à jurisdição administrativa as «relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores».
Porém, se há que saudar a maioria das disposições previstas neste artigo, há também que reconhecer que o mesmo padece de normas extremamente complexas e que merecem ser alvo de crítica.
Nos termos do artigo 4.º, n.º 2, do ETAF, «Pertence à jurisdição administrativa e fiscal a competência para dirimir os litígios nos quais devam ser conjuntamente demandadas entidades públicas e particulares entre si ligados por vínculos jurídicos de solidariedade, designadamente por terem concorrido em conjunto para a produção dos mesmos danos ou por terem celebrado entre si contrato de seguro de responsabilidade», tendo sido uma das novidades introduzidas pela revisão de 2015, que decorreu do Decreto-lei n.º 214-G/2015, de 2 de setembro. O legislador de 2015 sentiu necessidade, face às dúvidas constantes que se foram suscitando na jurisprudência até à reforma, de prever no âmbito deste artigo uma norma que esclarece-se em que circunstâncias poderiam ser demandados certos particulares por outros particulares nos tribunais administrativos[1].
Com o devido respeito e atendendo ao esforço do legislador para "simplificar" a identificação dos casos em que particulares poderiam ser demandados no âmbito da jurisdição administrativa, o preceito em questão mostra-se excessivamente complexo, gerando mais dúvidas do que esclarecimentos. Pretende-se, assim, tratar nesta sede dois problemas: i) o que se entende por "particular" no âmbito deste preceito e ii) qual o sentido de "ligados por vínculos jurídicos de solidariedade" a que alude o n.º2 do artigo 4.º do ETAF[2].
i)
A referência aos “particulares” no âmbito do artigo
4.º, n.º 2 do ETAF
Se se entender que a referência aos “particulares” presente no n.º2 do artigo 4.º, for a mesma que o legislador convoca nas alíneas d) e h), do n.º 1, do artigo 4.º, o preceito em questão mostrar-se-ia inútil e desnecessário, já que os preceitos anteriores cobririam normativamente os casos a que este n.º 2 se refere. Afigura-se, assim, a necessidade de delimitação do alcance deste preceito.
Uma primeira via de resolução do problema será atender ao disposto na aliena d), do n.º 1, do artigo 4.º do ETAF que se refere expressamente a «quaisquer entidades, independentemente da sua natureza [e por isso referindo-se a entidades particulares, diferenciando-se esta alínea da anterior], no exercício de poderes públicos», sendo por isso, este elemento sistemático, importante para aferir a que “particulares” se refere o n.º 2 do mesmo artigo. Seguindo o critério da posição jurídica, defendida por Pedro Costa Gonçalves, na sua dissertação de doutoramento, não se pretende abranger apenas os casos em que uma entidade privada aparece investida de poderes de comando ou de proibição, mas sim, numa conceção ampla do conceito de entidade privada, abarcar todos os casos em que uma entidade privada apareça investida de um poder concedido por normas de direito publico que o habilitam a praticar atos que provocam efeitos na esfera jurídica de terceiros[3].
Assim, as entidades privadas a que se alude nesta aliena d) e, segundo o mesmo raciocínio, na alínea h) do n.º 1, do artigo 4.º, do ETAF, não se reportará a simples particulares ou entidades particulares genuinamente privadas que não integram nem pertencem ao Estado, atuando no espaço da Sociedade, no exercício de direitos e liberdades.
Já no âmbito do n.º 2, do artigo 4.º, o legislador curou de empregar a expressão “particulares”, sem qualquer referência ao exercício ou não de poderes públicos, podendo retirar-se daqui que os particulares a que se alude no preceito se refere a simples particulares que agem de modo independente, ao abrigo de autonomia privada e com o objetivo de satisfazer os seus próprios interesses. O n.º 2 visa, assim, alargar a competência dos tribunais administrativos para abranger no sei âmbito de jurisdição certos casos em que simples particulares podem ser demandados nestes tribunais (tal como já resultava do disposto no artigo 10.º, n.º 9, do CPTA, mas cujo alcance é discutido).
Por regra, os simples particulares são demandados nos tribunais judiciais e não nos tribunais administrativos, tendo de haver alguma razão preponderante para a demanda destes noutra jurisdição[4]. O artigo 4.º, n.º 2, vem estabelecer como critério ordenador que se os particulares se encontrarem “ligados por vínculos jurídicos de solidariedade” a entidades públicas, passarão a poder ser demandados nos tribunais administrativos. Coloca-se, pois, a questão: o que são “vínculos jurídicos de solidariedade”?
ii)
A concretização
dos “vínculos jurídicos de solidariedade”
Para que os simples particulares possam ser demandados nos tribunais administrativos exige-se que haja um “vínculo jurídico de solidariedade” entre estes e as entidades públicas. Apesar de ser um preceito recente, a jurisprudência já se socorreu do mesmo para a resolução de vários litígios atinentes a casos de responsabilidade civil – vide, o acórdão do Tribunal de Conflitos de 22-03-2018, P.050/17.
Quando juridicamente se alude a uma relação de solidariedade, refere-se a uma situação em que cada um dos devedores possa ser demandado para o cumprimento integral da obrigação que acaba por liberar os demais devedores – é o que consta do artigo 512.º, n.º 1, do Código Civil -, sendo que a solidariedade só existe quando resulte de lei ou da vontade expressa das partes (artigo 513.º CC).
O que entenda por “vínculo
jurídico de solidariedade” entre o particular e a entidade pública no âmbito do
n.º 2, do artigo 4.º, do ETAF é, no entanto, de uma complexidade que, com o
devido respeito, atendendo à intenção do legislador com a introdução deste
preceito, não se compreende. É certo que para tentar facilitar a identificação de
situações em que este vínculo exista, o legislador curou de exemplificar –
utiliza a expressão “designadamente” – dois casos em que tal vínculo existe.
Mas a exemplificação fornecida pelo legislador não permite a identificação do critério para aferir dos demais casos em que exista
um vínculo jurídico de solidariedade –
tal que, a norma constante do n.º 2, do artigo 4.º, tem gerado conflitos de jurisdição
negativa, sendo invocada tanto pelos tribunais judiciais como pelos tribunais
administrativos no sentido da exclusão da sua competência para dirimir certos litígios[5].
A identificação do que será, portanto, um “vínculo jurídico de solidariedade”, não se bastará com a alegação da existência deste vínculo, tendo de ser provada em juízo pelas partes de modo a que se possa demandar, efetivamente, o particular nos tribunais administrativos em conjunto com as entidades públicas. Se assim não fosse, o artigo 4.º, n.º 2, do ETAF, acabaria por abrir portas a um alargamento excessivo de jurisdição por parte dos tribunais administrativos, permitindo que pela mera alegação da contraparte, os sujeitos particulares pudessem ser demandados nos tribunais administrativos pela causação de um dano e não, como seria de esperar, nos tribunais judiciais.
[1] Como salienta Mário Aroso de Almeida, Manual
de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2017, p. 253, “esta regra
visa dar resposta a dificuldades que se vinham suscitando na jurisprudência administrativa,
quanto à competência dos tribunais administrativos para conhecer de ações de
responsabilidade civil quando se verifique o chamamento ao processo de sujeitos
privados que se encontrem envolvidos na Administração ou com outros
particulares numa mesma relação jurídica ou no âmbito de uma relação conexa com
a relação principal que constitui objeto do litígio”.
[2] O tema foi recentemente tratado por Sandra Lopes Luís, “O artigo 4.º, n.º 2,
do ETAF: sentido e alcance”, in Comentários
à legislação processual administrativa, (coord. Carla Amado Gomes, Ana F.
Neves, Tiago Serrão), vol. I, 5.ª ed., AAFDL Editora, 2020, pp. 407 e ss,
cabendo, contudo algumas considerações.
[3] Cfr. Pedro
Costa Gonçalves, Entidades
Privadas com Poderes Públicos. O Exercício de Poderes Públicos de Autoridade
por Entidades Privadas com Funções Administrativas, Almedina, Coimbra,
2008, p. 30.
[4] Cfr. Vasco
Pereira da Silva, O Contencioso
administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, Coimbra, 2009.
[5] Ver neste sentido, por exemplo, o acórdão
do Tribunal de Conflitos de 22-03-2018, P.056/17 e o acórdão, do mesmo
tribunal, de 17-05-2018, P.052/17
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