A matéria dos prazos e o seu modo de contagem tem vindo a ser para o Contencioso Administrativo um tema recorrente, em particular para a matéria impugnatória. Sendo certo que esta está sujeita a prazos por razões elementares de segurança jurídica, a sua inobservância conduz à caducidade do direito de ação e, consequentemente, à impossibilidade de conhecimento dos vícios imputados ao ato impugnável.
Ora, estando normalmente perante prazos relativamente restritos, desenvolveu-se um certo “tabu” nesta matéria. Isto é, a constante dúvida e sensibilidade desta matéria criavam silenciosas dificuldades, que apenas com a iniciativa legislativa poderiam ser ultrapassadas. Neste seguimento verificou-se a introdução de algumas novas contagens de prazos no regime do artigo 58º CPTA (Código de Processo nos Tribunais Administrativos), em particular com a Reforma de 2004 (que introduziu o CPTA), cuja atuação foi em conformidade com o aumento dos prazos. Não só se alargou de dois para três meses o prazo de impugnação de atos anuláveis por parte do particular, como também a admissibilidade da impugnação para além desse prazo, em termos especificados na lei. Este último ponto foi, para o Professor Vasco Pereira da Silva, o “verdadeiro alargamento dos prazos”.
Neste sentido, o legislador permitiu um maior acesso à jurisdição administrativa e dirimiu o “tabu”, facilitando a obtenção de decisões sobre o mérito das causas que são submetidas à apreciação dos tribunais administrativos. Em particular, é espelhado na redação atual do artigo 58º, um particular critério de desculpabilidade do prazo – nomeadamente na alínea c) do N.º3 –, que é limitado apenas pela obrigatoriedade de não decorrência de um ano após a data de prática do ato ou da sua publicação (se obrigatória). Ora, o atraso do particular na impugnação do ato deve ser desculpável quando haja “ambiguidade do quadro normativo aplicável”; “dificuldades no caso concreto quanto à identificação do ato impugnável”; “ou classificação como ato administrativo ou como norma”.
Seguindo a explicação do Professor Mário Aroso de Almeida, no primeiro caso, enquadram-se as dificuldades interpretativas de um regime legal aplicável ao caso concreto que justificam a desculpabilidade operante. Esta deve resultar do próprio complexo normativo à luz do qual a questão concreta deve ser analisada. O mesmo regime normativo, pela sua ambiguidade, dificulta ou impede a tomada de posição esclarecida, em tempo útil, por parte do interessado, perante o ato em causa. Nesta verificação deve igualmente ser relembrada a constatação feita pelo mesmo Professor relativamente ao artigo 7º do CPTA, que permite alguma flexibilidade ao juiz num domínio tradicionalmente caracterizado por uma acentuada rigidez. Isto é, o juiz deve, em caso de dúvida, interpretar as normas processuais num sentido em que dos preceitos a interpretação permita extrair todas as virtualidades que os mesmos comportam.
Já no segundo caso, analisa-se a eventual dificuldade na individualização do ato impugnável: apenas em casos de procedimentos complexos ou subprocedimentos ou com a intervenção de subprocedimentados; ou com a intervenção de diversas entidades administrativas com competências próprias; ou ainda porque tenham sido proferidas sucessivas decisões de sentido ambíguo ou aparentemente contraditório, que não permitam uma clara identificação do ato lesivo impugnável.
No terceiro caso, a desculpabilidade pode advir da verificação de fundadas dúvidas quanto à qualificação do ato impugnável como ato administrativo ou como norma jurídica (sendo que relativamente a estas a impugnação de normas não está sujeita a prazo – art. 74º, N.º1 CPTA).
Sendo assim, parece-me ser claro concluir que, no geral, é bastante comum haver ambiguidade quanto à aplicação do quadro legislativo nas situações jurídicas. Se tal não acontecesse, muitos confrontos judiciais nunca tomariam rumo. Assim, e mesmo com a existência do artigo 7º, parece haver uma “generalização” da desculpabilidade na formulação desta alínea c), que como revelação leva a que o particular possa apresentar pedido impugnatório até 1 ano após a publicação do ato administrativo.
No entanto, e não obstante este carácter à partida facilitador, parece ser bastante desafiante a aplicação deste mecanismo na Jurisprudência Portuguesa. Veja-se o exemplo do Acórdão N.º 02226/18.1BEPRT, de 11 de janeiro de 2019, que nega a aplicação desta figura, por emprego da “tomada de consciência”, em sentido idiossincrático, pela particular, do ato de resolução em tempo útil impugnatório. Logo, a cautela tomada está de acordo com a abrangência do preceito.
Por último, em jeito conclusivo, deve também abordar-se a questão necessária do artigo 38º CPTA. Questão esta que levanta problemas relativamente à validade do ato administrativo, nomeadamente quanto à sua convalidação no “caso decidido” do Professor Marcello Caetano. Ora, o Professor Vasco Pereira da Silva defende que o expirar do prazo de um ano para impugnação não poderia considerar a convalidação do mesmo ato. Isto é, rejeita a tese de que o ato impugnável (já por si ilegal) torna-se legal simplesmente porque ninguém o havia impugnado no período de um ano. Assim, e neste sentido, atuaria o poder do tribunal (sempre a que este haja direito) de reconhecer a ilegalidade do ato administrativo que já não possa ser impugnado. Isto é, não há convalidação – o tribunal decide pela eventual ilegalidade em sede de qualquer processo, mas nunca através de um processo impugnatório (N.º2 do preceito). Assegura-se assim um efeito de estabilidade dos atos administrativos que podem projetar-se em questões jurídicas futuras.
Bibliografia:
ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2020, 4ª Edição.
CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2017, 4ª edição
GOMES, Carla Amado; NEVES, Ana Fernanda; SERRÃO, Tiago - Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA, 2016, AAFDL.
Outros documentos consultados:
Acórdão 02226/18.1BEPRT, de 11 de janeiro de 2019 – disponível em: http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/18db57d8a350d1af802583e5004fc87f?OpenDocument
Lei nº 4-A/2003 de 19-02-2003
Rita Madaleno e Atalaia, 58175
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