Contrainteressados na arbitragem administrativa
A exigência de uma análise criteriosa do Código de Processo
nos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA) urge, especialmente, no campo
do preceituado respeitante aos tribunais arbitrais e centros de arbitragem. Se
é verdade que a doutrina incita fortemente à devida regulamentação a que esta
temática apela, não deixa de ser menos razoável que se desloque a questão do
plano do direito a constituir para o plano do direito constituído, passando a
olhar para a densificação legal que nos é diretamente oferecida.
As especificidades de uma arbitragem no domínio do direito
público exaltam-se, desde logo, pela proficuidade do estabelecimento de
relações administrativas de caráter multilateral. Surge, assim, o conceito de
contrainteressado como ímpeto de garantir que “o processo não corre à revelia
das pessoas em cuja esfera jurídica ele se propõe introduzir efeitos”[1]. Os
contrainteressados ganham o papel de verdadeiras partes no processo,
materializando um litisconsórcio necessário passivo, em virtude da suscetibilidade
de verem afetada a sua esfera jurídica, pela interferência nos seus interesses
próprios. Não obstante, o Senhor Professor Vasco Pereira da Silva apresenta-se crítico
do conceito de “contrainteressado” por encontrar resquícios de uma lógica
bilateralista clássica, parecendo que os relega para uma posição secundarizada
em face da Administração[2]. O
direito público traz para a arbitragem valores estruturantes que não podem ser
descurados e que permitem estabelecer uma dicotomia com os traços gerais definidos
para a arbitragem de direito privado. Veja-se que o reconhecimento e chamamento
de terceiros ao processo é menos permissivo na realidade privada, em virtude do
que dispõe o art. 36.º/1 da Lei da Arbitragem Voluntária. Neste número estabelece-se
que “só podem ser admitidos a intervir num processo arbitral em curso terceiros
vinculados pela convenção de arbitragem em que aquele se baseia”. No campo da arbitragem administrativa, esta
figura tem, atualmente, respaldo no art. 180.º/2 do CPTA. À luz da revisão de
2015 este passou a dispor que, a existirem contrainteressados, a regularidade
da constituição de tribunal arbitral depende da sua aceitação do compromisso
arbitral. Ora, qualquer fundamentação a este respeito passará por inquirir o
modo de adaptação da figura contenciosa dos contrainteressados às
especificidades do processo arbitral e o modo como este artigo deve ser
densificado.
Toda a estrutura da arbitragem encontra-se alicerçada num
princípio de celeridade que pode encontrar-se conflituante com a ideia abstrata
da presença de contrainteressados. Estes casos, que podem implicar o chamamento
ao processo de um número elevado de partes, surgem num campo balizado pelo
aligeiramento do processo, não negligenciando a sua eficácia. Neste seguimento,
como faz notar a Senhora Professora Carla Amado Gomes, a propósito da
viabilidade de constituição de um tribunal arbitral em matéria ambiental, os
tribunais arbitrais não estão preparados para albergar relações que envolvam um
número elevado de sujeitos, nomeadamente um número mais alargado do que os
sujeitos que pedem a constituição do tribunal arbitral[3]. Não
obstante tais considerações serem importantes num domínio essencialmente
prático, parece que não são estas razões que levam a que se possa excluir, à
partida, a viabilidade de constituição de um tribunal arbitral. A lei é
perentória na inserção do art. 180.º/2 do CPTA (mesmo antes da revisão de 2015)
que convoca expressamente a figura dos contrainteressados.
No que toca à densificação do conceito de contrainteressados
há que recorrer aos preceitos que depõem a este respeito ao longo de todo o
CPTA. Neste sentido, o art. 10.º/1, como regime geral, faz referência às
“pessoas e entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”, ao
passo que os arts. 57.º e 68.º/2 encontram-se concretamente previstos para
situações de impugnação de atos administrativos e de condenação à prática de
ato devido, respetivamente. São estes preceitos que encerram em si a
legitimidade de um determinado sujeito intervir como contraparte no processo
arbitral merecendo, por isso, a devida análise. Partindo destas consagrações a
doutrina tem-se dividido dicotomicamente. Por um lado, há quem apele à ideia
geral do art. 10.º do CPTA para sustentar o conceito do art. 180.º/2, ao passo
que, por outro lado, há quem reconduza esta figura aos arts. 57.º e 68.º/2 do
CPTA[4]. À partida, há que reconhecer que o campo da
atuação da arbitragem administrativa se encontra circunscrito pelas matérias do
art. 180.º/1. No entanto, estas matérias não retornam unicamente aos atos
administrativos, parecendo redutora a convocação exclusiva dos arts. 57.º e
68.º/2 do CPTA.
Dois argumentos a este respeito merecem ser devidamente
valorados[5]. Em primeiro
lugar, a figura dos contrainteressados surge na sistemática geral do CPTA,
ainda que seja concretizada expressamente no âmbito da impugnação de atos
administrativos e na condenação à prática de atos devidos, não fazendo sentido,
portanto, entender esta figura como exclusivamente respeitante ao contencioso
dos atos administrativos. Em segundo lugar, surge a ideia de que há razões
pragmáticas para entender que o elevado número de contrainteressados poderá
levar à inviabilidade da constituição de um tribunal arbitral. Ora, não negando
esta realidade, não se poderá elevá-la em detrimento da correta avaliação do litígio.
Há um preço a pagar pela existência de uma arbitragem administrativa. Assim,
parece que o método a ser utilizado será o que ficou consolidado numa decisão
do Centro de Arbitragem Administrativa, de 21 de outubro de 2015, processo n.º
74/2015-A. Nesta, o apelo aos contrainteressados fez-se por recurso, em
primeira linha, ao art. 10.º do CPTA, não menosprezando os arts 57.º e 68.º/2.
O recurso aos artigos específicos é salutar quando estejam em causa as matérias
reconduzíveis a estes mesmos artigos, não será, no entanto, de adotar uma visão
que se circunscreva os contrainteressados a estes artigos, negando, sem fundamento,
a intervenção destes em áreas tão sensíveis como o âmbito contratual (art.
77.º-A do CPTA), não só pelo campo fértil na designação de contrainteressados,
bem como pelas suas raízes históricas na arbitragem administrativa.
Rodrigo Leitão Dias,
n.º 58545
[1]
Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 4.ª
edição, 2020, p. 195.
[2]
Vasco Pereira da Silva, “Do Velho se Fez Novo”: A Ação Administrativa
Especial de Impugnação de Atos Administrativos, Temas e Problemas de
Processo Administrativo, Instituto de Ciências Jurídico-Políticas, 2.ª Edição
Revista e Atualizada, 2011, p. 93.
[3]
Carla Amado Gomes, A arbitrabilidade dos litígios “ambientais”, in CAAD
newsletter, n.º 1, 2016, p. 15, reiterando a mesma opinião, Mediação e
arbitragem administrativa e Direito do Ambiente: qualquer semelhança é mera
coincidência, Revista de Ciências Empresariais e Jurídicas, n.º 25, 2014,
p. 35.
[4]
André Proença, Os contrainteressados e a arbitragem de Direito
Administrativo, in Carla Amado Gomes, Domingos Soares Farinho,
Ricardo Pedro (coord.), Arbitragem e Direito Público, AAFDL, 2015, pp.
205 e ss.
[5]
Francisco Paes Marques, Arbitragem e multipolaridade administrativa: da
necessidade de um regime específico para os contrainteressados e terceiros no
processo arbitral jurídico-administrativo, in Carla Amado Gomes,
Ricardo Pedro (coord.), A arbitragem administrativa em debate: problemas
gerais e arbitragem no âmbito do Código dos Contratos Públicos, AAFDL, 2018,
pp. 147 e ss.
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