A consagração legislativa da
ação administrativa especial de condenação à prática de um ato devido
legalmente pela Administração integra-se num movimento reformista que
representou a evolução do sistema do Contencioso Administrativo para um
contencioso direcionado, não no ato administrativo praticado pela
Administração, mas antes na pretensão do particular.
Deste modo, podemos considerar que
esta consagração consiste numa das mais importantes inovações da reforma da
justiça administrativa de 2003, pois se confere aos tribunais administrativos o
poder de condenar a Administração a praticar certos atos administrativos legalmente
devidos. Poder este que surge como corolário do art 268º\4 CRP.
Esta ação representa a
concretização do princípio da tutela jurisdicional efetiva, previsto no art 2º
CPTA, uma vez que garante uma ampla e plena realização dos direitos dos
administrados. Permite também que se verifique um funcionamento mais eficiente
dos serviços da Administração Pública, uma vez que reduzem a possibilidade
desta se furtar aos seus deveres de atuação, que se encontram agora ao controlo
por parte das instancias jurisdicionais, à quem cabem poderes de condenação
dirigidos a mera atuação, ou à determinação do próprio conteúdo do agir
administrativo, quando as circunstancias do caso concreto o permitam. Deste
modo, subjacente ao regime da ação de condenação encontramos uma mudança de
paradigma quanto ao entendimento do principio da separação de poderes, que
sempre originou fortes obstáculos a sindicância judicial da atividade
administrativa, principalmente no que toca ao exercício de poderes
discricionários da Administração Pública.
Não se colocando atualmente a
questão da “dupla administração” nem do “governo de juízes”, reconhece-se que
os poderes da Administração não devem ser tão amplos, e que aos tribunais
administrativos deve-se reconhecer o poder de efetivar a proteção dos direitos
e interesses dos particulares, através de um controlo efetivo do exercício da
função administrativa.
De um o ponto de vista
obrigacionista, podemos dizer que o ato legalmente devido corresponde a uma
prestação que a Administração deve ao particular, implicando assim que o
particular tenha um crédito sobre ela. Assim, podemos dizer que existe um vínculo
jurídico que obriga a Administração, constrangendo-a a praticar um ato,
independentemente da fonte dessa
obrigação ser a lei.
De acordo com o prof Vieira de
Andrade, o ato devido é aquele que, na perspetiva do autor, deveria ter sido
emitido e não foi, quer tenha havido pura omissão, quer tenha sido praticado um
ato que não satisfaça a sua pretensão.
A existência do ato devido
depende do sentido e alcance da norma que atribui e condiciona o poder jurídico
que atua sobre a prática de tal ato. Portando, o exercício do ato ter-se-á por
devido na medida em que a Administração esteja vinculada, uma vez que esta atua
empenhada na prossecução do bem-estar social. À ela recai o dever geral de
agir, cujo o incumprimento constitui um fenómeno de má administração (que
corresponde a toda conduta ativa ou passiva que não satisfaça as exigências
constitucionais ou legais consagradas).
A Administração deve decidir
sobre todas as pretensões dos particulares cuja realização dependa da prática
de um ato administrativo, segundo o art 13º CPA. Este dever não se confunde com
um mero dever de pronúncia ou resposta face a qualquer petição. Ele só existe
quando a pretensão é formulada em vista da defesa de interesses próprios do
peticionante e tem por objeto o exercício de uma competência
jurídico-administrativa. No entanto, o artigo citado supra não reconhece nenhum
direito ou interesse específico ao particular, apenas cria o dever genérico
para a Administração Pública atuar. Este dever é tomado por base para o pedido
de condenação, contudo, isoladamente, não é suficiente pois não oferece
garantia jurídica de decisão favorável. A densificação desse dever só se
realiza atendendo a relação jurídica que se estabelece com o particular e se se
verificar que a Administração esteja numa posição jurídica passiva ou
desfavorável.
No entanto, o direito do
particular pode revestir natureza transitiva, quando se considere como um
autentico direito social, a que corresponderá uma obrigação especial de facere
para a Administração.
Enquanto titular de um direito subjetivo
ou interesse legalmente protegido de conteúdo pretensivo, concretizando-se no
direito à emissão de um ato administrativo que concretize o seu direito, ele
tem um conjunto de outros direitos correlativos dos deveres à Administração.
Como por exemplo, o direito de requerer, de interpelar a Administração, de
obter uma resposta e uma decisão.
A lei exige que se faça um
requerimento ao órgão competente para que pratique o ato administrativo devido
(art.67\1 CPTA). Contudo, também impõe ao órgão a quem seja dirigido e seja
incompetente, o dever deste remeter oficiosamente o requerimento para o órgão
legalmente competente, sob pena de se imputar ao órgão competente a inércia do
órgão incompetente art 67º\3 CPTA.
Quanto a natureza e função deste
requerimento, podemos dizer que ele constitui a Administração no dever de
decidir, e, se o direito do particular assim o justificar, de dar provimento à
sua pretensão, de a deferir. Portanto, podemos dizer que se trata no fundo de
um facto constitutivo do interesse em agir.
Deste modo, estamos perante um
pressuposto processual. Não um pressuposto especial, como indica João Caupers,
mas sim o pressuposto do interesse processual. Contrariamente, segundo, Vieira
de Andrade, estamos diante de um requisito de pronúncia administrativa prévia,
tendente a evitar intervenções desnecessárias dos tribunais.
Com efeito*, o art 67º parece
exigir sempre um procedimento prévio de iniciativa do interessado, que corresponde, em regra, ao requerimento
endereçado ao órgão competente com a pretensão de obter a pratica de um ato
administrativo. Face à apresentação do requerimento, a Administração tem um
comportamento ilegal que vai originar um direito potestativo de ação ao
particular. Sendo certo que, esse comportamento, pode assumir 3 formas: omissão
quanto ao acto requerido, no prazo legalmente previsto(art 67º\1 alínea a);
recusa da prática do acto requerido que seja legalmente devido(art 67º\1 alínea
b) ; e recusa de apreciação do requerimento ( art 67º\1 alínea c)). Todos do
CPTA.
Aspetos processuais relevantes
de salientar:
A pretensão do particular é ver reconhecido o seu direito ou interesse
legalmente protegido, dirigido à emissão de um ato administrativo e a
consequente condenação da Administração na sua prática.
O pedido de condenação à prática
do ato pode ser cumulado com o pedido de indemnização pelos danos resultantes
da omissão ou da recusa (art4\2 alinea f); com o pedido de condenação da
Administração à adoção dos atos jurídicos e a realização das operações
materiais que não teria omitido se tivesse adotado o ato devido no momento
próprio(art 4º\2 alinea e), e com o pedido de impugnação do ato( art4ºº\2 c),
todos do CPTA)
O ato devido não pode ser
determinado em abstrato, mas sim mediante uma ponderação concreta da situação
de fundo que subjaz a esta ação.
Entretanto, pode se dar ao caso
de a lei conferir ao autor o direito a um ato administrativo com um determinado
conteúdo ou constituir a Administração no dever estrito de praticar um ato com
um conteúdo determinado. Esta hipótese reconduz-se a uma estrita vinculação da
Administração ao ato, podendo o juiz condená-la a dotar o ato em certos moldes,
ou então decidir a pretensão no sentido compreendido pelo interessado.
Quando a lei confere à
Administração poderes de conformação do conteúdo do ato, mas as circunstâncias impeçam
que tal aconteça o juiz poderá condenar igualmente a Administração a editar
esse ato.
Contudo, na maioria dos casos, a
identificação das ilegalidades da atuação administrativa permitirá ao tribunal
apenas especificar os aspetos vinculados a observar pela Administração, as
normas e princípios que deverá respeitar ao substituir o ato ilegal por outro.
Na sentença de condenação o
tribunal pode ainda aplicar uma sanção pecuniária compulsória, instituto esse
criado pelo novo CPTA, que permite garantia a efetividade da sentença proferida.
Sílvia
Oliveira
4º ano, ST
7, Nº57160
Bibliografia
Andrade, Vieira, A justiça
administrativa, 4ª edição
V., João Caupers, Imposições à administração
pública
Pires, Rita Calçada, Tese de Mestrado
‘”O pedido de condenação à pratica de ato administrativo legalmente devido”
Almeida, Mário Aroso, O novo
regime do processo nos tribunais administrativos, 3ªedição
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