Com a reforma do CPTA de 2015, seria de esperar que os preceitos cujas fragilidades eram mais problemáticas, fossem os primeiros a ser alterados. Tal expectativa não foi, no entanto, correspondida, uma vez que o legislador optou por não alterar certos artigos cujas críticas eram, e ainda são, extensas. Falo, claro está, do artigo 128.º CPTA que permanece intocável e débil, sem justificação que nos convenha.
Ora, o artigo 128.º/1 CPTA diz-nos que na pendência do processo cautelar, quando tenha sido requerida suspensão da eficácia de um acto administrativo, a entidade administrativa e os beneficiários do acto não podem prosseguir com a execução do mesmo, a menos que apresentem resolução fundamentada que considere existir um interesse público que prevaleça sobre o interesse do requerente. Por sua vez, o número 2 indica-nos que a entidade citada deve impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados, procedam ou continuem a proceder à execução do acto.
Tal redação está recheada de problemas (bem como nos números que procedem os anteriormente elencados), para os quais cada autor fundamenta uma opinião e atribui relevâncias diferentes, pelo que esta exposição se poderia estender em demasia. De forma a que isso não aconteça, sintetizarei apenas algumas das questões.
Desde já, o próprio conceito de “beneficiários” é problemático por não ser possível determinar com clareza quem são definitivamente os beneficiários deste acto. Não obstante, parece claro que a posição destes beneficiários não tem o mesmo alcance, para o legislador, face à posição da entidade administrativa, uma vez que, segundo o número 2 do artigo 128.º CPTA, não se pode afirmar que a norma se dirija diretamente aos beneficiários mas sim à entidade, pelo que a última fica obrigada a impedir a execução do acto como que de forma contraditória.
Quer isto dizer que a entidade administrativa que emitiu o acto sobre o qual recai a suspensão vê-se obrigada a dois deveres, o dever de não prosseguir ela própria com a execução do acto e o dever de emitir um “segundo acto” a contradizer o suspendendo, que será lesivo dos interesses e direitos, também eles legalmente protegidos, dos seus destinatários - os contrainteressados. De facto, o número 1 salienta que a entidade poderá, em resolução fundamentada, reconhecer que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público, mas então e os interesses privados dos contrainteressados? Considero ser aqui que está um dos maiores problemas desta norma.
A realidade é que o Anteprojecto de revisão do CPTA pretendia expurgar a figura da resolução fundamentada por não fazer qualquer sentido que seja a própria entidade administrativa a reconhecer um interesse público prevalecente, em vez de ser o juiz a avaliar e ponderar a existência desse mesmo interesse, bem como de outros interesses relevantes para o caso concreto. O facto de ser concedida à entidade administrativa esta possibilidade, leva a que no fundo a mesma só tenha que impedir a execução do acto conforme a sua própria vontade, tendo em conta tratar-se de um procedimento extrajudicial. Ou seja, atendendo ao conceito amplo de “interesse público” a administração poderia sempre reconhecer a existência de um interesse que levava a que se liberasse desta proibição de executar o acto administrativo sem que o juiz tivesse a possibilidade de se pronunciar quanto à verdadeira existência, ou inexistência, deste interesse, ou da gravidade do mesmo.
Para além deste problema ilógico, é de salientar ainda que o único interesse a ser tido em conta na resolução seria um interesse público, o que levaria a uma discriminação dos interesses e direitos dos contrainteressados a quem o “segundo acto de proibição” afecta. Não faz assim qualquer sentido a escolha do legislador ao decidir pela prevalência, em primeiro, dos interesses apenas do requerente, e, mediante resolução fundamentada, dos interesses públicos a ser averiguados e reconhecidos pela entidade administrativa.
Imagine-se uma situação onde é emitido um acto administrativo de concessão de uma licença urbanística para a construção de uma casa. Suponha-se agora que um terceiro (por exemplo um vizinho do beneficiário do acto) decide pedir uma providência cautelar para que se proceda à suspensão da eficácia deste mesmo acto. Face a este problema, a entidade administrativa que emitiu o acto é citada pela autoridade competente para proceder ao embargo da obra, em obediência ao artigo 128.º/2 CPTA.
Neste exemplo, sendo esta proibição um segundo acto da entidade administrativa, faz sentido que seja possível uma impugnação deste mesmo acto administrativo por parte dos contrainteressados, de forma a que os mesmos possam acautelar os seus interesses que, a não ser tutelados, levariam a que os particulares tivessem efectivamente que parar com a obra, podendo tal interrupção levar a inúmeros prejuízos para o contrainteressado, sem que este dispusesse de meios para se defender.
Assim, tal impugnação prende-se com o facto de o artigo 128.º/2 ser, na opinião de autores como PEDRO COSTA GONÇALVES e BERNARDO AZEVEDO, inconstitucional, por violar os artigos 20.º e 268.º CRP (acesso ao direito e tutela jurisdicional efectiva e direitos e garantias dos administrados, respetivamente). Isto porque qualquer interessado deve ter direito a uma posição igualitária dentro do processo, dispondo de igual paridade de armas e igual direito de defesa.
Ora, ao se privilegiar os interesses dos requerentes da providência, sem atribuir qualquer possibilidade de contestação aos contrainteressados, originar-se-ia uma discriminação dos interesses e direitos dos últimos, violadora dos princípios atrás mencionados. Dito isto, faz todo o sentido que os mesmos possam impugnar estes actos administrativos porque esta desconsideração pode levar a que sejam ignorados interesses privados “comparativamente mais relevantes” que os interesses (se calhar até diminutos) dos requerentes da providência e consequente suspensão.
Importa então questionar qual seria a solução mais adequada para que tais fragilidades fossem efectivamente mitigadas.
Na minha opinião, e de vários autores, a proposta do Anteprojecto de revisão do CPTA parece ser um passo certo a ser dado numa possível futura reforma do código, pois a inexistência da resolução fundamentada (como foi proposta e ignorada pelo legislador) levaria a que a ponderação de interesses pudesse ser feita pelo próprio juiz que, mediante uma posição imparcial, avaliaria com clareza quais os verdadeiros interesses a ter em conta e quais os pormenores que levariam a que se optasse pela preferência tutelar de uns face a outros, com base numa apreciação proporcional de gravidade. Para além disso, este levantamento da proibição poderia ser requerido por qualquer dos interessados que, em pés de igualdade, pediriam ao juiz cautelar que avaliasse os interesses que consideram ser altamente lesados com a proibição de execução do acto.
Reconheço que tal solução não livraria o artigo 128.º CPTA de vários dos seus problemas, sendo também certo que esta avaliação por parte do juiz poderia originar novas fraquezas referentes por exemplo a um processo mais dispendioso e até moroso, contudo, seria um primeiro passo essencial no combate às fragilidades da norma, tendo ainda em vista contrariar a teimosia do legislador que não teve nenhuma consideração pelos interesses dos contrainteressados e que optou por deixar num pedestal os interesses dos requerentes das providências cautelares, acabando por não fornecer ao juiz qualquer margem de ponderação, o que se demonstra desconcertante.
Patrícia Abrantes Gomes
Nº 59183 TA Sub7
Bibliografia
® GONÇALVES, PEDRO COSTA e AZEVEDO, BERNARDO, “Impugnabilidade dos actos praticados ao abrigo do artigo 128.º, nº2, do CPTA e inconstitucionalidade da norma habilitante”, 2011, Cadernos de Justiça administrativa;
® ANDRADE, J.C.VIEIRA, “A Justiça Administrativa”, 17.º Edição, 2019, Almedina;
® ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, “Manual de Processo Administrativo”, 2ª Edição, 2016, Almedina;
® DUARTE, TIAGO, “Providências cautelares, suspensões automáticas e resoluções fundamentadas: pior a emenda que o soneto”, Coimbra Editora, Julgar – nº 26, 2015;
® PAÇÃO, JORGE, “Breves notas sobre os regimes especiais de tutelar cautela no código de tutelar cautelar no código de processo nos tribunais administrativos revisto”, vol. 3 nº 1, 2016, revista eletrónica: epública.
® Legislação: CPTA (128.º) e CRP (20.º e 268.º)
Comentários
Enviar um comentário