A intimação para a proteção de Direitos, Liberdades e Garantias

A intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias é uma espécie de processo principal urgente. Visa atribuir aos particulares um instrumento processual célere, que tem por objeto garantir uma imposição de proteção de um direito fundamental que encontre consagração constitucional no âmbito do capítulo destinado aos direitos, liberdades e garantias, que esteja a ser violado ou lesado por parte de uma conduta positiva ou por uma omissão exercida pela Administração. É um meio processual representativo de uma decisão vinculativa por parte do tribunal, que obriga ou condiciona a Administração Pública à pratica ou não de determinado ato, sendo este processo urgente claramente definido a partir da seguinte afirmação: trata-se de um instrumento que se define pelo seu conteúdo impositivo, condenatório, da tutela jurisdicional a que se dirige, cobrindo, de modo transversal, todo o universo das relações jurídico-administrativas. Enquanto processo principal urgente, a intimação destina-se a alcançar uma decisão de mérito dentro de um prazo o mais reduzido possível, sendo isto fundamentado pela imprescindibilidade de ter de se garantir uma decisão eficaz e útil, sendo de realçar que esta espécie de processo urgente distingue-se precisamente das providências cautelares, identificadas no âmbito do art.36º, nº1, alínea f) do CPTA, como fazendo parte do elenco da ação administrativa urgente, pelo facto destas últimas se apresentarem como um meio instrumental e que se encontra ao serviço do processo principal, sendo apensado a este, visando garantir somente uma proteção temporária das pretensões ou direitos em juízo, cuja decisão pode ser revertida no final do processo principal, ao contrário do que se regista no âmbito da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias em que se pretende acautelar uma lesão ou restrição irreversível destes direitos através da obtenção de uma decisão de mérito definitiva. 

É, sem dúvida, uma das principais alterações da revisão de 2002 do CPTA, funcionando como uma manifestação direta do propósito estabelecido no princípio jurídico-constitucional consagrado no art.20º, nº5 da CRP, ou seja, «para a defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei deve assegurar aos cidadãos procedimentos judiciais caraterizados pela celeridade e prioridade». Contudo, a proteção que foi conferida pela lei processual administrativa conferiu um caráter mais lato e amplo quanto ao seu objeto, indo mais além do que aquele que foi estabelecido no preceito constitucional, na medida em que este último se cingia e limitava esta tutela aos direitos, liberdades e garantias de natureza pessoal, enquanto que o âmbito de aplicação do CPTA inclui, para além destes últimos, os direitos subjetivos fundamentais análogos aos expressamente qualificados como tal pela Constituição.

Só se demonstra possível o recurso a esta espécie de ações administrativas urgentes quando ocorra uma lesão irreversível ou um perigo que seja direto e imediato, que coloque em sério risco a possibilidade de se exercer um direito, liberdade ou garantia plasmado na Constituição Portuguesa ou um direito que seja semelhante a estes.

Assim, torna-se necessário mencionar os pressupostos processuais gerais subjacentes para os cidadãos poderem intentar e iniciar o desencadeamento desta figura legal. Vigora a regra geral a dois pressupostos: a competência do tribunal e o prazo para o titular deste tipo de direitos proceder à realização do pedido. Relativamente à competência, nomeadamente em função da matéria, este meio processual será, regra geral, intentado perante um tribunal administrativo de círculo, nos termos do disposto no art.44º, nº1 do ETAF. Contudo, caso a intimação se dirija contra uma das entidades mencionadas no art.24º, nº1, alínea a) do ETAF, como por exemplo, a Assembleia da República e seu Presidente, então a competência para dirimir litígios que tenham por objeto este tipo de processo urgente recai sobre o Supremo Tribunal de Justiça. Quanto à competência em razão do território, deve-se aplicar a este tipo de situações o disposto no art.20º, nº5 do CPTA, onde é competente o tribunal da circunscrição territorial onde deve ocorrer a conduta ou a omissão solicitados. Em segundo lugar, no que diz respeito ao prazo para se solicitar um pedido com este objeto, seguindo o entendimento da Prof. Carla Amado Gomes, a lei processual administrativa não faz qualquer exigência nessa matéria, sendo isto justificado pelo facto de a limitação da intimação à prática de um comportamento ou omissão pela Administração nos conduzir para o conjunto das «formas de atuação unilateral da Administração», não obrigando o interessado a respeitar qualquer prazo processual que tenha por consequência a extinção pelo decurso do tempo de um «direito de ação», estando esta ideia de acordo com o estipulado no art.161º, nº2, alínea d) do CPA, ou seja, determina-se como consequência legal a nulidade para todos os atos administrativos cujo conteúdo seja ofensivo ou lesivo de direitos fundamentais.

Quais os seus pressupostos específicos? Vêm expressamente consagrados no art.109º, nº1 do CPTA, podendo identificar-se três, de acordo com a posição doutrinária da Prof. Carla Amado Gomes: o objeto, a legitimidade processual e a subsidiariedade desta figura legal face à possibilidade de decretamento provisório de uma providência cautelar. No que diz respeito ao objeto, a intimação deve versar apenas sobre pretensões que possam ser configuradas como direitos, liberdades e garantias, e no entanto o legislador não especificou de que natureza deveriam ser este tipo de direitos a tutelar, estabelecendo apenas uma qualificação jurídica bastante ampla de direitos fundamentais, que justifica assim a possibilidade de tanto o intérprete como o aplicador da norma legal entenderem licitamente, que a ratio do preceito é tutelar todas as espécies de direitos, liberdades e garantias, quer sejam de natureza pessoal, por exemplo o direito à integridade pessoal ou o direito à segurança (arts.25º, nº1 e art.27, nº1, 2ª parte da CRP) quer de natureza política, como por exemplo o direito de acesso a cargos públicos (art.50º da CRP), quer de natureza laboral, como por exemplo o direito de associação sindical e de contratação coletiva (art.56º da CRP), devendo ainda ter-se em consideração, para efeitos de aplicação do art.109º, nº1 do CPTA, os direitos que apresentem um conteúdo semelhante e que prossigam a mesma finalidade das normas previstas no Título II da Constituição, nos termos do art.17º da CRP. Esta posição justifica-se segundo o Professor José Gomes Canotilho, quando afirma que «os direitos de natureza análoga são direitos que, embora não referidos no catálogo de direitos, liberdades e garantias, beneficiam igualmente de um regime jurídico-constitucional idêntico ao destes», logo conclui-se que o próprio legislador constituinte, através da estipulação do art.17º, pretendeu analisar juridicamente, de modo equivalente, ambas as categorias de direitos, não colocando à margem da proteção constitucional os denominados “direitos de natureza análoga”, devendo assim assumir-se que, a norma do art.109º, nº1 do CPTA, não poderá ser alvo de uma restrição ou limitação aos direitos pessoais, tendo por base um argumento literal plasmado no art.20º, nº5, 1ª parte da CRP.

A legitimidade ativa para se poderem instaurar pedidos de intimação, por aplicação do art.109º, nº1 do CPTA, pertence aos sujeitos que aleguem ser titulares de um direito, liberdade e garantia, podendo estes ser uma pessoa singular ou coletiva, que sinta uma necessidade premente de proteção judicial, a qual só poderá ser garantida através da utilização da figura legal da intimação. A legitimidade passiva recai sobre a Administração em sentido lato, isto é, o pedido de intimação tanto pode ser dirigido a um órgão que pertença à Administração Pública que impeça ou condicione a efetivação pelo particular de um direito, liberdade e garantia, como a um outro particular ou concessionário, mesmo que não sejam dotados, nem estejam habilitados de poderes jurídico-administrativos, mas devendo-se estar, nestes casos, perante uma relação jurídico-administrativa - art.109º, nº2 do CPTA.

Por último lugar temos o terceiro pressuposto, o caráter subsidiário da intimação para a tutela de direitos,liberdades e garantias perante o disposto no art.131º do CPTA, que acaba por funcionar como um requisito de delimitação negativa, ou de exclusão, visto que só se poderá aplicar validamente o art.109º, nº1 do CPTA, quando este pedido se revele indispensável e imprescindível, dada a incapacidade e a impossibilidade de tutela da pretensão deduzida em juízo através do recurso ao decretamento provisório de uma providência cautelar. Assim, o que está em causa nesta ideia de subsidiariedade é compreender qual das duas figuras legais apresenta um caráter mais urgente, assistindo-se aqui a uma «hierarquização de urgências», ou seja, quer as providências cautelares, quer a intimação para a tutela de dtos, liberdades e garantias têm em comum o facto de ambas se caraterizarem pela celeridade e premência, pois pretendem alcançar uma resolução, dentro do menor tempo possível, de forma a garantirem a efetividade e utilidade da pretensão ou direito em causa. Contudo, nesta espécie de processos urgentes, a necessidade de uma decisão urgente é mais vincada e notória, pois a pretensão em jogo reivindica uma decisão de mérito irreversível e inalterável sobre o caso concreto, não sendo isto possível de ser atingido através do incidente processual previsto no art.131º, nº1 do CPTA, o qual deve ser objeto de decisão no prazo máximo de 48 horas, devendo regra geral, não haver a possibilidade do requerido poder alegar razões ou argumentos que ponham em causa a legalidade da atribuição provisória deste meio cautelar, constituindo este uma forma de oposição, não existindo igualmente a necessidade de prova dos factos que fundamentam este incidente, por parte do requerente.

Assim, o único critério que o juiz teve tomar em consideração para aceitar ou recusar este incidente é o do periculum in mora, ou seja, a existência de um receio justificado de concretização de uma situação de facto consumado ou a ocorrência de danos de difícil reparação, de acordo com o disposto no art.120, nº1, do CPTA. Contudo, importa realçar que este critério deve ser entendido neste caso de uma forma especial, ou seja, na decisão de decretamento provisório da providência deve-se avaliar o perigo ou receio de lesão que ocorra num momento temporal muito próximo, que decorra da demora ou prolongamento excessivo no tempo subjacente à tutela cautelar e não ao processo principal, logo o que está em causa é a ameaça de uma iminente lesão ou prejuízo subjacente à verificação de uma situação que se apresente como irreparável ou inevitável se não se recorrer em tempo útil ou com a maior brevidade possível (no decorrer do processo cautelar, ou seja, antes do seu encerramento) ao meio processual adequado para esse efeito. Este critério de subsidiariedade concretiza-se, no entendimento da Prof. Carla Amado Gomes, de acordo com o princípio da interferência mínima, sempre que o exercício válido do direito não estiver sujeito a qualquer prazo, isto é, quando o requerente puder voltar a exercer o direito cuja efetividade está comprometida com um resultado equivalente num momento ulterior, a tutela cautelar prefere à sumária. Caso o exercício do direito esteja sujeito a prazo, ou seja, sempre que o requerente, ainda que possa voltar a exercer o direito ulteriormente, não obtenha o mesmo resultado que no momento da apresentação do pedido, então a tutela sumária prefere à tutela cautelar.

A tramitação adotada para este meio processual é simplificada e, obviamente, célere, encontrando-se regulada nos art. 110º e 111º do CPTA, no qual se encontram previstos vários graus de rapidez ou celeridade quanto aos trâmites processuais, em função do tipo de urgência que esteja em causa: para os processos menos complexos e de urgência normal, aplica-se o art.110º, nº1; para os processos complexos de urgência normal aplica-se o art.110, nº2, e para as situações de particular premência, em relação às quais a lei processual administrativa confere um grau de prioridade máxima na obtenção da sua decisão, aplica-se o art.110º, nº3 do CPTA, tendo o juiz, neste último tipo de casos, a faculdade de poder optar por uma tramitação mais rápida, com a diminuição do prazo de contestação do requerido, ou por uma tramitação menos complexa, procedendo apenas a uma audiência oral, dentro de 48 horas, sendo a decisão pronunciada nesse mesmo momento (exceção), dispensando-se a audiência das partes. A lei processual confere aí ao julgador a faculdade de poder ponderar e analisar, perante as caraterísticas que norteiam e enquadram o caso concreto, a natureza célere que deve ser atribuída àquela situação, tendo esta por finalidade a tutela de direitos fundamentais, encontrando-se aqui patente não só um meio estratégico que o juiz é dotado para garantir uma agilização e adequação dos trâmites do processo à situação que se encontra em juízo, mas também funciona como um corolário retirado do imperativo constitucional do juiz enquanto responsável direto pelo cumprimento da Constituição.

Quanto à decisão, o modo como esta deve ser estipulada, ou seja, o seu conteúdo (a indicação de um comportamento concreto), o prazo (cinco dias contados da realização das diligências necessárias para esta) dentro do qual deve ser objeto de pronúncia, através de sentença, por parte do julgador, a identificação da entidade administrativa que deve estar sujeita ao cumprimento da conduta positiva ou negativa que lhe for imposta, no caso de estar em causa a prática de ato administrativo, encontra-se tudo regulado nos termos do disposto no art.111º do CPTA. 

Se por acaso se verificar uma situação de incumprimento pela falta de adoção da conduta que foi judicialmente imposta (intimação), tanto pelo particular como pelo titular do órgão ou entidade investida deste dever, conduz à aplicação a ambos de uma sanção pecuniária compulsória, ou seja, o pagamento de uma coima por cada dia de atraso na realização deste comportamento, sem prejuízo de poder ser aferida a eventual responsabilidade disciplinar, civil ou criminal que tiver de ser aplicada, por meio das «regras gerais de execução de sentenças condenatórias», nos termos do art.111º, nº4 do CPTA.

Em nota de curiosidade, no ordenamento jurídico espanhol, o que existe é um procedimento de amparo judicial dos direitos e liberdades previstos no nº 2 do artigo 53º da Constituição Espanhola. Quando é detectada a violação de algum daqueles direitos e liberdades, o particular tem a oportunidade de agir através do (normal) recurso contencioso-administrativo, e, simultaneamente, de interpor um outro recurso (especial) urgente e sumário, com vista exclusivamente à defesa dos direitos e liberdades fundamentais. Esgotadas as vias ordinárias, vislumbra-se ainda a possibilidade de um último recurso de amparo para o Tribunal Constitucional. 

O procedimento de amparo espanhol difere da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias portuguesa, por o primeiro configurar uma espécie de queixa constitucional, a apresentar, em última instância mas directamente, para um tribunal constitucional, e a segunda ser, sobretudo, um direito constitucional de amparo de direitos a efectivar através das vias judiciais normais - segundo a doutrina do Professor Gomes Canotilho.

O recurso de amparo também existe em outros países, como a Alemanha, a Suíça e a Áustria.

Rodrigo Graça

Nº 56726

Bibliografia:

Carla Amado Gomes e Tiago Serrão, Coletânea de Legislação Processual Administrativa, AAFDL Editora, 3ªedição, 2019

Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2017

Mário Aroso de Almeida, Manual de processo Administrativo, Almedina, 2017. 3ª edição

Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2ª edição, 2013

Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA”, AAFDL Editora, 3ª edição, 2017

José Gomes Canotilho, “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, Almedina, 7ª edição, 2018