A implicação do conteúdo negativo do ato administrativo na distinção entre pretensões impugnatórias e condenatórias
O ato
administrativo continua a ser uma das principais formas de atuação da
administração e o cerne da justiça administrativa[1],
apesar de haver quem defenda que atualmente é a relação administrativa[2],
as pretensões respeitantes a atos administrativos continuam a ter grande relevo.
Focar-nos-emos na destrinça entre os atos administrativos que podem ser objeto
de pretensão de impugnação e os que, nomeadamente, por terem conteúdo negativo devem
ser deduzidos em pedido de condenação. Com a eliminação da dualidade de meios
processuais ambos correspondem à forma de ação administrativa do art.37/1CPTA,
contudo a dedução em juízo destas pretensões não deixou de depender do
preenchimento de pressupostos processuais específicos que as delimitam,
nomeadamente em razão do objeto. Nos art.50 a 65CPTA surgem uma série de
pressupostos processuais cujo preenchimento depende a dedução em juízo da
impugnação de atos administrativos, um dos pressupostos é o ato ser impugnável.
Com o art 51/CPTA o legislador fez coincidir o conceito processual de ato
administrativo impugnável com o conceito substantivo de ato administrativo
fazendo-o corresponder ao art 148CPA. Assim, o ato administrativo impugnável
deve produzir efeitos jurídicos externos independentemente da natureza do órgão
que os emane, o necessário é que seja ao abrigo de poderes jurídico
administrativos, afastando o critério orgânico como essencial para a sua
qualificação. Tal como é independente da forma que adotem conforme surge do art
268/4CRP e 52CPTA, o que prevalece é a substância. Mas acrescenta-se a
necessidade do seu conteúdo ser decisório[3],
levando à exclusão de atos preparatórios, pareceres não vinculativos, atos puramente
instrumentais etc. Estão igualmente excluídos os atos confirmativos art53,
executórios art53/3, e os ineficazes art 54, apesar de se admitirem exceções. Porém,
também não serão impugnáveis os atos de conteúdo negativo, podendo
adicionar-se, assim, o requisito do conteúdo positivo do ato[4]
para que seja impugnável. Será sobre este suposto requisito e sobre a
necessidade de os atos de conteúdo negativo serem deduzidos em pedido de
condenação que nos debruçaremos. Já percebemos que os
atos de conteúdo positivo são atos que alteram a ordem jurídica preexistente, por
sua vez os atos de conteúdo negativo são atos que não conferem os efeitos
pretendidos, não alteram posições jurídicas, em suma, são atos de indeferimento
expresso. Por isso, o art.51/4 CPTA obriga o juiz a convidar as partes que
tenham deduzido um pedido impugnatório, a substituir o mesmo por um pedido condenatório
quando o ato seja de conteúdo negativo. Tal ideia é reiterada nos art67/1-b e
66/2 CPTA. Assim, levanta-se a problemática de saber se os atos de conteúdo
negativo devem ser sempre deduzidos em pedido de condenação, neste ponto penso
que podemos distinguir três posições: Vieira de Andrade que considera
que os atos de conteúdo negativo são ainda suscetíveis de impugnação na medida
que têm eficácia externa, só que o legislador prefere o pedido de condenação porque
a interpretação deve ser feita conforme o princípio da tutela judicial e é a ação
de condenação que confere uma tutela mais intensa, e resolve de uma vez a
situação. Porém, admite que o autor pode não ter interesse numa ação de
condenação porque não pretende uma atuação da administração, mas tão só que o
ato seja excluído do ordenamento, por isso, nesses casos pode recorrer-se à
impugnação autónoma de decisões de indeferimento. Para isso, o particular tem
de demonstrar ter um interesse relevante (em agir), que não tem interesse na
condenação por lhe poder ser desfavorável. Viera de Andrade, ainda admite esta possibilidade
no caso do ato ter um grande conteúdo discricionário[5],
o que seria desfavorável caso fosse deduzido em pedido de condenação. Mário
Aroso de Almeida aproxima-se no sentido de admitir que em circunstâncias
excecionais o particular pode não ter interesse na condenação, mas justifica
que fora dessas raras exceções o pedido de impugnação não faz sentido, e que se
o autor o deduzir obsta ao prosseguimento do processo levando à absolvição da
instância. Entendendo que quando alguém se dirige aos tribunais administrativos
para reagir contra uma atitude de recusa da administração, age em defesa do seu
direito à pratica de um ato administrativo que proporcione a obtenção do ato
pretendido e é esse interesse que o leva a tribunal, sendo por isso mais
indicada o pretensão de condenação. Até porque é a única que confere título
executivo para no caso de a administração continuar a incumprir possa recorrer
ao processo executivo, favorecendo-se o princípio da economia processual. A
impugnação pura e simples de atos é assumida excecionalmente desde que
preenchidos dois requisitos: o autor demonstrar que da anulação do ato de
indeferimento resulta uma utilidade que corresponde à tutela judicial; e que
não pretende obter o ato ilegalmente recusado, mas apenas o reconhecimento que
o mesmo é ilegal e que seja removido da ordem jurídica, admitindo-se que há um
interesse processual neste sentido que não se satisfaz com a condenação. Já no
outro extremo temos Vasco Pereira da Silva que considera que perante
um ato de conteúdo negativo o objeto do processo é a pretensão do interessado e
não o ato de indeferimento, não vendo vantagem na ação de impugnação porque através
da pronúncia condenatória o ato é automaticamente afastado e eliminado (aproximando-se
do art66/2CPTA). Contrariamente às duas posições acima sustentadas não admite
que em situações excecionais se deduza pedido de impugnação, uma vez que não vê
interesse em impugnar atos de indeferimento, entende que não há nenhuma
vantagem em obter a mera anulação do ato desfavorável em vez da condenação no
comportamento devido, porque a sentença de condenação é que satisfaz a pretensa
do autor. Podendo valer esta condenação quer para o presente quer para o
futuro, demonstrando que os exemplos[6]
dados pelos autores acima mencionados para sustentar as exceções não são plausíveis.
Antes de darmos a nossa opinião, cabe esclarecer que esta questão só se coloca
quando não há cumulação, porque no caso de haver, que é algo admissível no
4/2-c, o entendimento[7]
é que o pedido condenatório consome o de impugnação art
66/2.
Compreende-se que o ato expresso de
indeferimento da pretensão do particular é efetivamente um ato administrativo[8]
capaz de introduzir uma definição unilateral na ordem jurídica, por ser um ato
de conteúdo declarativo[9]
apesar de não permitir a pretendida alteração na ordem jurídica, produz efeitos
jurídicos externos e contém um conteúdo decisório. Por isso, impugnável. Contudo
a opção do legislador no 51/4CPTA faz sentido, porque apesar de se inserir nos
pressupostos para que um ato seja impugnável, é efetivamente a ação de
condenação que permite alcançar o interesse do particular e não a impugnatória.
Percebe-se que a esta opção está associada uma ideia de interesse, e apesar da
escassa jurisprudência acerca deste tema após a revisão de 2015 continua a ter
grande relevância prática porque ao se interpor um pedido de impugnação o juiz
convida à dedução de um pedido de condenação[10]
e com isso a decisão será mais morosa. Repare-se que nos atos de conteúdo
negativo a pretensão do particular não pode ser eliminar o ato de indeferimento
do ordenamento jurídico porque ficaria na mesma posição em que se encontrava,
pretende-se antes obter a condenação da administração à prática do que
indeferiu. Por isso, compreende-se que para Vasco Pereira da Silva não existam
exceções, porque se apenas querem eliminar o ato de indeferimento com a justificação
de que inexiste interesse no presente na condenação da administração, para que posteriormente
o possam exercer, não faz sentido. Como o próprio refere a condenação tanto
pode valer para o futuro como para o presente. Se já perderam interesse no ato
supostamente devido pela administração, terão interesse em impugná-lo? Se o
particular não pretende que no futuro lhe seja recusado, faria sentido conforme
Vasco Pereira da Silva condenar já a administração a lhe atribuir a
autorização. Apesar da relutância de observar vantagens nesta exceção, uma vez que
os exemplos dados não são muito ilustrativos do que se pretende defender. Parece,
no entanto, que se deve admitir algumas exceções. Se efetivamente se perdeu
interesse na pretensão em causa e por isso, apenas se quer obter a anulação do
ato, uma das vantagens da sua dedução pode estar relacionada com prejuízos causados
de algum modo pelo ato de indeferimento e então já fará sentido para efeitos
ressarcitórios[11].
Outro dos casos é quando o particular tenha
legitimidade para a impugnação, uma vez que basta invocar o interesse pessoal e
direto, mas já não possa pedir a condenação à prática de ato devido por não ser
titular de um interesse legalmente protegido à respetiva emissão[12].
Por outro lado, penso que a outra exceção levantada por Vieira de Andrade e
seguida por Alexandra Leitão que acaba por complementá-la é a que fará mais sentido.
O tribunal só pode condenar a administração à prática do pretendido pelo particular
se o ato não for totalmente discricionário, isto é, se for um ato emitido ao
abrigo de poderes totalmente vinculados ou havendo margem de livre decisão esta
esteja reduzida a zero. Porque se estiver na margem da livre decisão o tribunal
não pode determinar o conteúdo art71/2, sob pena de violação do princípio da
separação de poderes art71/3. O tribunal nestes casos indica as ilegalidades, explicita
as vinculações que a administração deve observar para não reincidir nas mesmas
ilegalidades, e como Mário Aroso de Almeida refere acaba por qualitativamente
se aproximar por ter um efeito preclusivo da natureza das sentenças de anulação
de atos administrativos de conteúdo negativo. É certo que o objeto do processo
pode ser mais amplo, mas centra-se na identificação das ilegalidades. Por isso,
nesses casos seria indiferente que se recorresse a um pedido impugnatório, compreendendo-se
a posição de Alexandra Leitão ao discordar da imposição do convite à dedução de
pedido condenatório do art54/1CPTA sem deixar margem de liberdade ao tribunal. Em conclusão, apesar de se compreender a opção do legislador deve admitir-se algumas exceções.
Bibliografia:
ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de Processo
Administrativo”, Almedina, 4ªedição, 2020;
ANDRADE, José Carlos Vieira de,“A justiça Administrativa (lições)”,
Almedina, 17ª edição, 2020;
SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso no Divã da Psicanálise”,
Almedina, 2ªedição, 2009;
Maria Ana da Conceição
TA Sub7
Nº58526
[1] Marco caldeira in “Comentários
à legislação processual administrativa”, Vol. I, AAFDL, 5ºedição, 2020
[2] Vasco Pereira da Silva
[3] Viera de Andrade e Mário
Aroso de Almeida
[4] Mário Aroso de Almeida
[5] Aproxima-se de Sérvulo Correia
que defende que em abstrato seria preferível a ação de impugnação para reagir
contra atos negativos inválidos de exercício de margem de livre decisão
administrativa. Alexandra Leitão segue este entendimento in “Comentários à
legislação processual administrativa”, Vol. I, AAFDL, 5ºedição, 2020
[6] Ex. de Viera de Andrade: Se
o particular viu recusada uma autorização para o exercício de uma atividade
profissional pode não querer que a condenação à emissão seja imediata por ter
encontrado um emprego incompatível, mas quer salvaguardar para o futuro,
mantendo o interesse na anulação do ato de indeferimento que considera ser
ilegal.
[7] Mário Aroso de Almeida,
Vasco Pereira da Silva e Vieira Andrade Acórdão do Supremo Tribunal
Administrativo Processo: 01172/04.0BEVIS-A, 3 de outubro de 2019, Relator:
Maria Benedita Urbano “In casu, tinha
formulado, os pedidos de impugnação de um acto de indeferimento e de condenação
da Administração à prática de um acto devido (exigência que decorre do n.º 4 do
art. 51.º do CPTA). É verdade que, nestes casos, como afirmam aqueles autores,
o interesse pretensivo de condenação da Administração assume relevo em relação
ao pedido impugnatório.”
[8] Apesar de Sérvulo Correia
defender que estes não são verdadeiros atos, o entendimento maioritário vai no
sentido de não existir razão para tal conclusão.
[9] Mário Aroso de Almeida,
“Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 4ªedição, 2020
[10] Acórdão do Tribunal
Central Administrativo Sul Processo:12908/16, data de 10-03-2016, Relator: Catarina Jarmela “Do
exposto resulta que cabe proceder à distinção entre actos de conteúdo positivo
e actos de conteúdo negativo, já que a impugnação daqueles faz-se nos termos
dos arts. 50º e ss., do CPTA – ou seja, são objecto de anulação ou de
declaração de nulidade ou de inexistência -, enquanto o modo de reacção
adequado contra estes últimos implica a dedução de um pedido de condenação à
prática de um acto administrativo (cfr. arts. 66º e ss., do CPTA).”
[11] Alexandra Leitão in “Comentários
à legislação processual administrativa”, Vol. I, AAFDL, 5ºedição, 2020
[12]
José Carlos Vieira
de Andrade,“A justiça Administrativa (lições)”, Almedina, 17ª edição, 2020
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