Propriedade Privada - Tribunais Administrativos ou Judiciais?

Propriedade Privada - Tribunais Administrativos ou Judiciais?

     A delimitação normativa dos litígios que se encontram sujeitos à jurisdição administrativa encontra-se prevista no art. 4.º ETAF, tendo sido alvo de mudanças significativas na revisão de 2015, de entre as quais a introdução da situação prevista na alínea i). Anteriormente a esta reforma, esta situação era atribuída à competência dos tribunais judiciais, da mesma forma que a competência para as ações de defesa da propriedade e de delimitação da propriedade pública relativamente à propriedade privada competia aos mesmos. Assim, tudo o que respeitasse à propriedade devia ser julgado perante os tribunais judiciais, por se julgar serem estes os guardiões da propriedade[1]. Com esta revisão, o ETAF passou a atribuir à jurisdição administrativa a competência para dirimir os litígios resultantes de situações de via de facto, em que a Administração atue sem título que a legitime, mormente ocupando imóveis de propriedade privada sem proceder à respetiva expropriação. Uma das questões jurisprudenciais que ilustram a situação presente nesta nova alínea é o acórdão[2] nº02871/13.1BEPRT do Tribunal Central Administrativo Norte de 16 de dezembro de 2016. 

   Neste acórdão, estava em causa um litígio, submetido a um tribunal administrativo, entre uma sociedade e um Município, atinente à construção de um arruamento e de um parque de estacionamento por este em terrenos da autora, sem qualquer procedimento expropriativo prévio, acordo informal ou compensação pecuniária. Neste sentido, foi declarada a incompetência absoluta do tribunal para apreciar a ação, tendo a autora interposto recurso do mesmo, alegando que, atendendo ao pedido formulado, a matéria se enquadrava no âmbito da jurisdição administrativa. Assim, coloca-se a questão de saber se a jurisdição administrativa é materialmente competente para conhecer do presente litígio. Para este efeito, é decisivo, em primeiro lugar, o critério constitucional plasmado no art. 212º/3 CRP, segundo o qual compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações administrativas e fiscais. É crucial que estejamos perante uma relação jurídica administrativa, noção que torna imperiosa a necessidade de se tratar de uma situação que envolva a tutela de um interesse de natureza pública que se encontre ameaçado por uma atuação ou omissão ilícita por parte da Administração. No entanto, o tribunal realçou que este litígio não tinha subjacente qualquer relação jurídica administrativa nos moldes do art.º 212º/3 CRP para a verificação da competência material do tribunal, posição que, a meu ver, se mostra infundada, até porque foi alegada a violação de normas de direito administrativo no âmbito da alegada atividade de gestão pública do Município. Um preceito fundamental para a discussão em torno deste litígio é o art. 4.º/1/i) ETAF. 

  Atendendo ao mesmo preceito, encontra-se sujeito ao âmbito de jurisdição administrativa a condenação à remoção de situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime. Quanto ao conceito “via de facto”, podemos considerar que situações constituídas em via de facto são situações em que a Administração, no desenvolvimento de uma atividade material, viola, de forma grave e manifesta, um direito fundamental, em especial o direito de propriedade privada. Não há qualquer dúvida de que estamos perante uma situação constituída em via de facto, atento o facto de o Município, no desenvolvimento da sua atividade material, ter violado, de forma manifesta, o direito de propriedade privada da sociedade, ao construir uma obra no terreno da sociedade, sem qualquer título que o habilitasse a tal. Este litígio reporta-se, portanto, à ocupação do terreno com uma construção que a autora reputa como uma ocupação ilegal, já que não houve qualquer autorização por parte da mesma, sendo de realçar que o direito de propriedade privada apenas pode ser restringido nos casos constitucionalmente previstos (art. 62.º/2 da CRP)[3].

     Para dirimir a questão em análise, importa atentar, antes de mais, no pedido e na causa de pedir, visto que, ainda que a competência dos tribunais administrativos esteja prevista no art. 4.º ETAF, a concreta aferição da jurisdição competente dependerá do modo como o autor configura a ação. Quando o autor apresenta expressamente um pedido de reconhecimento do direito de propriedade privada e de restituição da coisa, estamos perante a propositura de uma ação de reivindicação, de direito privado, regulada nos arts. 1311.º a 1315.º do Código Civil, pelo que a situação em causa não se irá subsumir ao art. 4.º/1/i) ETAF. Por outro lado, se a ação tiver por objeto a atuação material da Administração, já estaremos perante uma ação de condenação à adoção das condutas necessárias ao restabelecimento do direito violado que se submete ao âmbito de jurisdição administrativa[4]. Neste sentido, com a revisão de 2015, ficou assegurado que o pedido de restabelecimento de direitos ou interesses violados a que se refere esta alínea pode ser deduzido, não apenas para obter a remoção de efeitos produzidos por atos ilegais por parte da Administração, mas também para reconstituir a situação que deveria existir, na sequência das atuações por parte da Administração sem título que a legitime[5]. Ora, na situação em análise, a autora pediu a desocupação do terreno e a sua reposição no estado em que se encontrava antes da intervenção construtiva abusiva por parte do Município, tendo deduzido um pedido condenatório em de facere e um pedido reconstitutivo. Segundo o tribunal, os pedidos que a autora formulou na ação impõem, em antecedência lógico-jurídica, a indagação quanto à titularidade do direito de propriedade, pelo que a presente ação consubstanciaria um meio usado para defesa da propriedade e estaríamos, por conseguinte, perante uma ação de reivindicação que não poderá ocorrer junto dos tribunais administrativos, uma vez que se trata de definir uma situação jurídica privada, destituída de administratividade. No entanto, a meu ver, não oferece dúvidas de que, pelo facto de a autora pretender o restabelecimento do direito violado, neste caso, a propriedade privada sobre o terreno, e não expressamente um mero reconhecimento do direito de propriedade privada e consequente restituição da coisa, o mesmo deve reconduzir-se ao âmbito da jurisdição administrativa, visto que as situações de via de facto, quando assim configuradas pelo autor, dizem inequivocamente respeito a uma relação jurídica administrativa[6]. E, salienta-se, mesmo que o autor alegasse a titularidade do direito de propriedade na presente ação, para além das referidas alegações, isso não seria suficiente para retirar o litígio do âmbito de jurisdição administrativa[7]. 

    O tribunal invocou, além disso, a “teoria da via de facto”, realçando que, quando a Administração, em violação dos direitos de um particular, ocupa a sua propriedade, designadamente fazendo uma construção sem qualquer processo expropriativo ou uma declaração de utilidade pública, os tribunais competentes são os judiciais e não os administrativos. Neste sentido, o tribunal considerou que nos casos de “via de facto”, deve entender-se que o órgão da Administração não age nas vestes de autoridade, agindo como um simples privado, pelo que a “via de facto” coloca a Administração numa posição idêntica à de um simples particular e, consequentemente, a Administração não provoca danos originados por atos de gestão pública. Ora, a meu ver, e salvo o devido respeito, este não deve ser o entendimento da “via de facto”. Numa altura em que os tribunais administrativos não se tratavam de verdadeiros tribunais[8] e em que se vivia sob a égide de um contencioso que não permitia o controlo da legalidade, nos tribunais administrativos, dos comportamentos materiais da Administração, bem como a condenação da Administração à abstenção ou adoção de comportamentos, os comportamentos da Administração que tinham perdido a natureza administrativa eram os subsumíveis ao conceito de “via de facto”, determinando-se que eram os tribunais judiciais os tribunais competentes para a apreciação dos litígios referentes a estes mesmos comportamentos. No entanto, a “via de facto” insere-se, hoje, na ação administrativa, tendo os tribunais administrativos poderes condenatórios plenos e abrangendo o contencioso administrativo todas as atuações administrativas, com ou sem marca de autoridade. É de realçar ainda que, a partir da reforma de 2015, a “via de facto” enquadra-se no art. 4.º/1/i) ETAF, pelo que o tribunal invocou um entendimento arcaico da via de facto que já não tem aplicação, atribuindo erradamente competência aos tribunais judiciais. 

    Neste sentido, a atribuição de competência à jurisdição administrativa justifica-se plenamente devido à natureza administrativa do presente litígio, que tem por objeto uma pretensão de restituição e restabelecimento de uma situação que se encontra enquadrada no exercício do poder administrativo, ainda que ilegítimo[9], pelo que, segundo o meu entendimento, os tribunais competentes para dirimir este litígio seriam os tribunais administrativos e não os judiciais, contrariamente ao decidido no acórdão em análise. Efetivamente, e nas palavras de CARLOS AMADO GOMES[10], o entendimento do tribunal traduziu-se numa visão arcaica do contencioso administrativo e constitui um exemplo de que o apelo erróneo à teoria da via de facto pode provocar um défice de tutela jurisdicional, ficando o autor numa posição instável entre uma e outra jurisdição em busca da justiça.

Sofia Sousa

4º ano, turma A, subturma 7

Nº58441

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[1] José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 17ª edição, Almedina, Coimbra, 2019, p. 114; Ana Fernanda Neves, Âmbito de jurisdição e outras alterações ao ETAF. In: Revista e-Pública, Vol. I n.º2, Lisboa, jun., 2014, pp. 241-271, p. 252.

[2] Ac. do Tribunal Central Administrativo Norte de 16.12.2016 (Luís Migueis Garcia) in <http://www.dgsi.pt/>.

[3] J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, Vol. I, 4ªedição, Coimbra Editora, 2007, pp. 801 e 806.

[4] Jorge Pação, O âmbito da jurisdição administrativa e considerações renovadas sobre as alíneas i), l) e n) do n.º1 do artigo 4.º do ETAF. In: Comentários à Legislação Processual Administrativa, Vol. I, 5ªedição, AAFDL, 2020, p. 394.

[5] Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2017, pág. 259.

[6] Jorge Pação, O âmbito da jurisdição administrativa e considerações renovadas sobre as alíneas i), l) e n) do n.º1 do artigo 4.º do ETAF. In: Comentários à Legislação Processual Administrativa, Vol. I, 5ªedição, AAFDL, 2020, p. 397.

[7] Neste sentido, Jorge Pação, O âmbito da jurisdição administrativa e considerações renovadas sobre as alíneas i), l) e n) do n.º1 do artigo 4.º do ETAF. In: Comentários à Legislação Processual Administrativa, Vol. I, 5ªedição, AAFDL, 2020, p. 395.

[8] Vasco Pereira da Silva, O contencioso administrativo no divã da psicanálise, 2ªedição, Almedina, Coimbra, 2009, pp. 9 a 51. 

[9] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 4ªedição, Almedina, Coimbra, 2020, p. 181; Carlos Carvalho, O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais: evolução contextual e aspetos problemáticos. In: Comentários à Legislação Processual Administrativa, Vol. I, 5ªedição, AAFDL, 2020, p. 348.

[10] Carlos Amado Gomes, Temas e problemas da justiça administrativa, 2ªedição, AAFDL, 2019, p. 61.