Pontos de análise:
Nesta exposição irei analisar os problemas suscitados no Acórdão STJ de 26/03/2019 que tratam do Âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos, em específico na análise dos art. 4o/1. e) e 5o ETAF, e ainda do conceito de relação jurídica administrativa.
No Acórdão em questão chegamos à conclusão que é aplicável o ETAF - 13a versão (Lei n.o 20/2012, de 14/05), devido ao artigo 5o/1 ETAF.
Iremos fazer a sua análise à luz da nova redação.
Sumário do problema:
No Acórdão em questão a Santa Casa da Misericórdia do município C (daqui em diante SCMC) intenta uma ação executiva contra o município C (daqui em diante MC) relativa ao pagamento de uma quantia certa.
MC deduz oposição argumentando que o ”Protocolo” dado à execução não constitui título executivo.
SCMC contesta esta oposição argumentando que este ”Protocolo” foi elaborado, assinado e coberto das deliberações dos órgãos municipais respetivos (Câmara Municipal e Assembleia Municipal), tendo por isso o município a obrigação de o cumprir.
Esta contestação prosseguiu execução, tendo MC interposto recurso de apelação ao qual o Tribunal da Relação concedeu provimento tendo julgado ”procedente a exceção dilatória da incompetência material da secção de execução da comarca.”
SCMC interpôs então recurso de revista para o STJ, recurso este que iremos analisar.
Argumentos da SCMC:
As conclusões do embargado SCMC ao interpor recurso de revista foram as seguintes:
1o) O pedido na presente ação traduz-se na pretensão de pagamento do que é devido à Requerente;
2o) Tal pedido assenta no incumprimento de um protocolo ou contrato, celebrado entre ambas as partes com obrigações recíprocas sinalagmáticas, e em que uma das partes não cumpriu;
3o) A relação jurídica estabelecida no âmbito do Direito Privado é por ele regulada;
4o) A relação jurídica aqui em causa é regulada pelo Direito Civil e não pelo Direito Administrativo;
5o) Segundo Freitas do Amaral, relação jurídico-administrativa é aquela que ”confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõem deveres públicos aos particulares perante a administração.”
Independentemente da disputa doutrinal em torno do conceito da relação jurídico-administrativa a que os arts. 212o/3 CRP e 1o ETAF aludem, a jurisprudência vai no sentido de analisar as questões concretas de delimitação da competência dos tribunais administrativos para ações relativas a contratos através das normas do art.4o/1 alíneas e) ETAF.
É na área de litígios contratuais que se operam os maiores desvios ao critério material geral de delimitação da competência dos tribunais administrativos;
6o) Estando perante uma relação jurídico-administrativa regulada pelo Direito Civil é do nosso entendimento que os tribunais competentes serão os Tribunais Judiciais;
7o) Uma interpretação literal do art.4º/1.e) ETAF levaria à conclusão de que todos os litígios eventualmente resultantes da celebração de um contrato privado em que haja, por exemplo, um concurso público mesmo sem intervenção de entidades públicas, teria que ser submetido aos Tribunais Administrativos.
Cabe-nos analisar, antes da decisão do STJ, os pontos levantados nas conclusões formuladas pelo recorrente que delimitam o objeto do recurso.
Análise do art.5º/1. e) ETAF:
Resulta do art. 5o/1 ETAF que ”a competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente.”, cabendo-nos por isso determinar o momento da propositura da causa.
O elemento de conexão segundo o Tribunal de Conflitos consiste na data de apresentação em juízo, pelo Ministério Público, dos autos de contraordenação e do respetivo recurso (um dos Acórdãos que aponta para esta solução é o Acórdão 28/09/2017).
A regra de que a competência só se determina verdadeiramente com a entrada do feito em juízo é corrente, sendo unânime que se estabelece uma fixidez irreversível da competência. A regra tem por primordial função tornar irrelevantes, no processo em curso, quaisquer modificações ulteriores da lei nesse campo.
Por este motivo o facto jurídico relevante para saber se a competência em razão da matéria incumbe à jurisdição comum ou à administrativa deverá ser a data de entrada do processo impugnatório em tribunal.
Considerando que, no caso em específico, a execução para pagamento de quantia certa deu entrada em juízo a 20/11/2015, é aplicável o ETAF- 13ª versão (Lei n.o 20/2012, de 14/05).
5 Conceito de relação jurídica administrativa:
Nos termos do artigo 1º ETAF e em concordância com o art. 212º/3 CRP, "Os Tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.”
A delimitação do âmbito material da jurisdição administrativa assenta assim na noção de relação jurídica administrativa.
Iremos analisar o que é este conceito à luz de diversificada doutrina:
Para Gomes Canotilho e Vital Moreira o conceito deverá ser entendido como uma referência à possibilidade de alargamento da jurisdição administrativa, excluindo-se apenas as relações privadas. É um conceito flexível.
Para Vieira de Andrade o conceito deverá ser visto como estatutário, definindo a relação jurídica administrativa como aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública (ou particular em exercício de poder público) atuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido.
Para Freitas do Amaral trata-se da relação que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à administração perante os particulares ou vice-versa.
Para Mário Aroso de Almeida as relações jurídicas administrativas não devem ser definidas segundo um critério estatutário reportado a entidades públicas, mas sim um critério teleológico - Atuações materialmente administrativas emanadas de órgãos da Administração Pública ou equiparados.
Resumindo assim os conceitos chave destes entendimentos, podemos afirmar que para estarmos perante uma relação jurídico-administrativa devemos ter por um lado uma entidade pública (ou privada a atuar como se fosse pública) e pelo outro a condição de os direitos e deveres que constituem a relação emanarem de normas legais de direito administrativo. Será à luz deste conceito que deveremos interpretar e aplicar o art. 4º/1 ETAF.
Análise do art.4º/1. e):
O caso em questão foi solucionado tendo em conta o ETAF - 13a versão (Lei n.o 20/2012, de 14/05), contudo para a nossa análise iremos ter em contra a redação atual.
O artigo 4º tem alterações significativas. É suprimido o advérbio nomeadamente, mas o elenco do nº 1 continua a ser um elenco aberto, pois a sua alínea q) convoca, em geral, as “relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores”. A norma da alínea q) do nº 1 do artigo 4º do ETAF assume-se como uma norma residual.
As alíneas do nº 1 do artigo 4º do ETAF atual têm subjacente, em geral, a ideia de relação jurídica administrativa (a própria alínea q) do n.o 1 do artigo 4o refere-se às relações jurídicas administrativas das alíneas anteriores). É também destacado o “exercício de poderes administrativos de autoridade”, ou as formas específicas de atuação dos entes públicos ou ainda comportamentos que, ainda que de forma mediata, são expressão do exercício do poder administrativo. Os litígios relativos a relações jurídicas privadas nas quais sejam parte uma entidade pública, desprovidas de qualquer modelação jus-administrativista e que não convoquem esta, parecem afastados do âmbito da jurisdição administrativa.
A delimitação da competência dos Tribunais Administrativos em matéria de contratos que resultava das alíneas b) última parte, e) e f) é concentrada atualmente unicamente na alínea e).
O que podemos retirar desta como primeira impressão é que, salvo os contratos celebrados no regime da contratação pública, os contratos de Direito Privado celebrados nos termos do regime da contratação pública ficam, por norma, fora da jurisdição administrativa.
O legislador retoma, na lei do processo, a menção à figura do contrato administrativo - em sede de Tribunal de Conflitos tem sido inclusivamente decidido que os litígios relativos à aplicação do regime de renda apoiada a um conjunto de arrendamento celebrado entre um município e um particular inscrevem-se no âmbito da jurisdição administrativa dada a especificidade do regime e a função pública que lhe subjaz. Não é considerado um ”mero contrato de arrendamento privado.”
Aplicação ao caso concreto:
Neste caso temos uma relação contratual (do ”Protocolo”) entre um ente público- uma Autarquia Local (MC) - e uma instituição particular de solidariedade social (SCMC).
De acordo com Mário Esteves de Oliveira e Rodrigues Esteves de Oliveira a competência ”contratual” da jurisdição administrativa vale também no caso de a entidade administrativa ter optado legalmente por uma forma de pré-contratação de natureza privativa.
Estando em causa aqui a execução de um protocolo que integra o compromisso por parte do município de atribuir a uma determinada pessoa coletiva uma quantia pecuniária como contrapartida de uma prestação a ser dada aos munícipes está sujeita a um procedimento pré-contratual.
Consideramos por isso que estando enquadrada no conceito de relação jurídica administrativa nos termos da doutrina exposta e dos artigos 212º/3 CRP e 1º ETAF, podemos encaixar esta relação contratual no art. 4º/1.e) ETAF, sendo por isso incluído no âmbito jurisdicional dos Tribunais Administrativos.
Rita Albuquerque Santos - nº 58402
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