Auxílio financeiro à TAP – ato político ou administrativo?

Auxílio financeiro à TAP – ato político ou administrativo?

Ante um cenário de iminência de auxílio financeiro, procedente do erário público, a uma empresa de capitais públicos foi interposta uma providência cautelar, junto do Supremo Tribunal Administrativo, com pretensa de imobilizar este ato de concessão. Como decorrência lógica, surge o Acórdão do STA, de 20/jun/2020[1], com o desígnio de resolver este quesito.

Usando a prerrogativa de ação pública, a ação foi intentada contra o Conselho de Ministros, na qualidade de requerido, sendo chamadas duas contrainteressadas, “TAP, Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, S.A.” e “Transportes Aéreos Portugueses, S.A.”. Num primeiro momento, com atenção ao cenário fáctico exposto, cumpre saber se o ato em causa foi praticado no exercício da função política ou administrativa, sob pena de o tribunal ser incompetente para julgar esta matéria[2]. Ora, o art. 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), sob epígrafe âmbito de jurisdição, desenha, nos números 1 e 2, uma delimitação positiva deste âmbito, ao passo que os números 3 e 4 o fazem pela negativa. É precisamente na alínea a) do número 3 deste artigo que reside o cerne da questão. São insindicáveis, à jurisdição administrativa, “atos praticados no exercício da função política (…)”. A legislação administrativa não densifica este conceito para que se possa realizar uma operação de subsunção sem recurso a uma exigente tarefa de interpretação e qualificação.

Esta análise far-se-á tendo como ponto de partida, e de chegada, os arts. 197.º, respeitante à competência política, e 199.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), no que toca à competência administrativa. O ato em causa reportar-se-ia à Resolução do Conselho de Ministros n.º 53-C/2020 que aprova a concessão do referido empréstimo ao abrigo do art. 197.º/1/j) da CRP, ou seja, é considerado como um ato praticado ao abrigo da função política e, como tal, fora do âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos. Cumpre averiguar se estamos, ainda, perante laivos do percurso penoso “contra a possibilidade de invocação de motivações políticas para limitar os poderes de fiscalização da legalidade da administração pelos tribunais administrativos”[3].

Jurisprudência pertinente nesta matéria é o Acórdão do STA, de 6/mar/2007. Não obstante o reconhecimento da não existência de uma solução uniformizada na jurisprudência, à altura da sua redação, diz corresponder ao domínio da função política a prática de atos que exprimem opções fundamentais sobre a definição e prossecução dos interesses ou fins da coletividade. Assim, a função política levada a cabo, necessariamente, por órgãos superiores do Estado, na dependência do preceituado normativo constitucional, ocupa-se de uma delimitação antecedente dos fins e interesses que se visam assegurar e garantir. Por outro lado, a função administrativa, surge num plano de concretização dos fins e interesses previamente definidos. Tanto a doutrina como a jurisprudência, têm adotado um conceito restrito de ato político[4]. Aliás, o Juiz Conselheiro Jorge de Sousa apresenta indícios que sustentam este conceito restrito. Neste seguimento, consentâneo com o pensamento legislativo, temos um sucessivo alargamento do controlo dos atos dos poderes públicos, desencadeado pelas diversas reformas na área do contencioso administrativo. Logra, ainda, acautelar uma maior proteção dos direitos e interesses legítimos dos cidadãos. Acrescentaria o rigor que se impõe nesta matéria por estarmos perante um tema especialmente sensível, pela posição limítrofe que se exige, que pode decidir o âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos, negando a possibilidade de estes conhecerem da legalidade do ato.

Indo ao encontro da posição sufragada pelo STA nesta matéria há que ter em atenção dois planos. Por um lado, há a considerar a opção, de cariz político, tomada para auxílio financeiro a esta empresa, que se encontra vertida no Orçamento de Estado Suplementar, enquanto ímpeto de uma definição primária dos fins a prosseguir sendo que, por outro, a concretização desta mesma opção é corporizada na Resolução de Conselho de Ministros. Este segundo plano situa-se no domínio da concretização, ainda que fértil em discricionariedade, havendo que reconduzir à previsão normativa da alínea g) do art. 199.º da CRP, como providência necessária ao desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades coletivas[5]. Argumento igualmente importante reside na possibilidade de aplicação do art. 199.º/b) da CRP, que deve ser lido[6] como competindo ao Governo, executar e fazer executar o Orçamento de Estado.

Passando o crivo do âmbito da jurisdição, pelo entendimento de que se trata de um ato administrativo, surge a invocação de violação do princípio da boa administração. A análise desta realidade deve ser entendida de modo segregado relativamente ao que foi exposto até aqui. Este princípio não deve servir de escudo para que o poder jurisdicional possa tecer considerações no domínio do mérito da atuação da administração, proibido pelo art. 3.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sob pena de se subverter o princípio da separação e interdependência dos poderes. Perante uma reconhecida margem de discricionariedade na concessão ou não do empréstimo ou mesmo no montante deste, “os tribunais administrativos ficam, por lei, proibidos de exercer um controlo sobre [as decisões da administração]”[7], na ausência de possibilidade de averiguar a conformidade com o bloco de legalidade.

                             

Rodrigo Leitão Dias, n.º 58545

 

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[1] Ac. do Supremo Tribunal Administrativo de 20.06.2020 (Adriano Cunha) in <http://www.dgsi.pt/>.

[2] Esta problemática continua a revestir da maior relevância, veja-se, a par deste acórdão, a providência cautelar instaurada para evitar a nomeação para o cargo de Governador do Banco de Portugal. Nesta situação o STA declarou-se incompetente por se tratar de um ato político.

[3] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 4.ª edição, 2020, p. 195.

[4] Neste sentido, Jorge de Sousa, Poderes de cognição dos tribunais administrativos relativamente a actos praticados no exercício da função política, in revista “Julgar” n.º 3, 2007, pág. 134 e Ana Fernanda Neves, Âmbito de jurisdição e outras alterações ao ETAF, in revista e-Pública vol. 1 n.º 2, Lisboa, jun. 2014.

[5] Enquanto terceira vertente da competência administrativa na sistematização do Senhor Professor Freitas do Amaral, in Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume I, Almedina, 4.ª Edição, 2018, p. 214.

[6] Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da Républica Portuguesa Anotada, Volume II, Almedina, 4.ª edição, 2010, p. 486.

[7] Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume I, pág. 123, tal como citado no Ac. do STA de 06.03.2007 (Jorge de Sousa) <http://www.dgsi.pt/>.