Arbitragem no Direito Administrativo - Irreecorribilidade?

 A arbitragem consiste em nada mais do que um método de resolução de litígios. Por via daquilo a que chamamos convenção arbitral, as partes podem optar por definir uma pessoa ou uma entidade privada para solucionar a situação material controvertida que lhe apresentam. Há também alguns casos em que a própria lei prevê casos de arbitragem necessária — em que os sujeitos são forçados a recorrer à arbitragem como forma de solucionar os litígios de certos âmbitos. Estes últimos constituem um “desvio” à arbitragem “comum”, que é aquela em que a constituição de tribunais arbitrais se dá com um acordo das partes.

Considerando a sua potencial informalidade, a arbitragem acarreta diversos benefícios, sendo de destacar a maior rapidez para a obtenção de soluções. Nos tribunais estaduais, os litígios demoram (tendencialmente) bastante tempo para serem solucionados. Na arbitragem isto não acontece. Além disso, os árbitros, à partida, têm também uma maior especialização na área concreta do litígio, o que permite também ir mais a fundo em algumas questões fulcrais apresentadas. Nos tribunais estaduais, as soluções finais costumam ser (mais uma vez, tendencialmente) meramente formais. 

No que diz respeito ao setor do Direito Administrativo, a arbitragem começou por surgir rodeada de limitações e desconfiança. Ainda assim, recentemente, assistiu-se àquilo a que alguns autores denominam como uma verdadeira “revolução arbitral”, que se deveu ao reconhecimento do potencial e dos benefícios que a arbitragem poderia trazer para o sistema jurídico-administrativo português. Agora, a constituição de tribunais arbitrais para solucionar litígios inerentes ao Direito Administrativo é totalmente possível e admissível. A arbitrabilidade das questões administrativas está expressa no número 5 do artigo 1º da LAV, que estabelece o seguinte: “o Estado e outras pessoas coletivas de direito público podem celebrar convenções de arbitragem na medida em que para tal estejam autorizados por lei ou se tais convenções tiverem por objeto litígios de direito privado.” Assim, não se verifica a existência de uma reserva de jurisdição estadual em relação aos litígios que dizem respeito à Administração Pública.

Os tribunais arbitrais são previstos constitucionalmente como fazendo parte do leque das categorias de tribunais (artigo 209º/2), bem como a sua natureza jurisdicional, sendo este o entendimento prevalecente no Tribunal Constitucional. Assim, podemos chegar a algumas conclusões. A primeira delas é que a função exercida pelos tribunais arbitrais é dotada de um cariz jurisdicional, reconhecido pela Constituição. Desta forma, para as considerações pertinentes em relação ao artigo 212º/3 da Constituição, os tribunais administrativos são tanto os estaduais quanto os arbitrais que venham a ser constituídos para resolver litígios neste âmbito. No âmbito dos tribunais arbitrais, os poderes dos árbitros prendem-se com o julgamento da conformidade às normas e princípios administrativos das atitudes da Administração. A sua decisão prende-se com direito constituído, e irá basear-se em juízos de equidade quando as partes assim o estipulem na convenção arbitral. A arbitragem no direito administrativo, tal como mencionado supra, foi sofrendo diversas alterações e conhecendo uma maior liberdade por via da supressão das limitações ao seu funcionamento. Neste sentido operou a revisão do CPTA de 2015, em que foram revistos e alargados o âmbito e os limites da arbitragem, bem como também se ocupou com a publicidade das decisões arbitrais. 

Ainda assim, a mudança mais relevante no âmbito do tema que aqui será retratado deu-se em 2019, uma vez que foram introduzidas mudanças na matéria dos recursos das decisões arbitrais administrativas. Contamos, então, com três tipos de recursos neste âmbito: recurso de constitucionalidade (artigo 185º-A/2 CPTA, em que há recurso para o Tribunal Constitucional quando há a aplicação de uma norma inconstitucional, ou cuja inconstitucionalidade tenha sido levantada); recurso para uniformização da jurisprudência (sempre que a decisão arbitral se demonstre como oposta comparativamente a acórdão de uniformização emitido pelo Tribunal Central Administrativo ou pelo Supremo Tribunal Administrativo); recurso de revista (deve estar em causa uma questão relevante jurídica e/ou socialmente, ou quando a admissão do recurso seja necessária para uma melhor aplicação do direito). 

É o recurso de revista que levanta uma maior controvérsia, tanto na doutrina quanto ao nível jurisprudencial. Há autores que defendem que esta solução não é, de todo, adequada. Além de ser passível de comprometer um dos maiores benefícios da arbitragem, que é a celeridade, já que poderia tornar mais comum o recurso aos tribunais estaduais; esta solução poderia ainda revelar uma elevada “estadualização” da arbitragem. Por outro lado, há autores que defendem esta solução, já que consideram que esta não vem comprometer a celeridade da arbitragem de forma gravosa, e por reforçar as garantias jurídicas constitucionalmente previstas (como a de acesso aos tribunais). 

O Tribunal Constitucional também veio pronunciar-se acerca da questão da recorribilidade no seio da arbitragem, nomeadamente no Acórdão 230/2013. Este acórdão debruçava-se sobre uma norma constante do Decreto nº 128º/XII, que veio criar o Tribunal Arbitral do Desporto (TAD), que previa a irrecorribilidade das decisões proferidas pelo TAD. Assim, a dúvida que surgia e que levou a que a questão fosse levada ao Tribunal Constitucional, era a de saber se a regra da irrecorribilidade para os tribunais estaduais, sempre que o TAD esteja em funcionamento enquanto uma instância arbitral necessária, não é violadora do direito de acesso aos tribunais e à tutela jurisdicional efetiva (artigos 20º/1 e 13º da CRP). Assim, coloca-se em voga a cobertura ao nível constitucional que os tribunais arbitrais dispõem. Isto porque os litigantes ficariam impedidos de recorrer aos tribunais estaduais normalmente competentes devido a uma norma legalmente imposta. Esta solução de irrecorribilidade não é a que está prevista para os restantes casos de arbitragem necessária, além de que o recurso da decisão arbitral em sede de arbitragem voluntária também é possível mediante convenção das partes (apenas não será passível de acontecer nos casos em que as partes acordem a resolução do litígio por via de juízos de equidade, o que corresponde a uma renúncia do recurso). Assim, a questão final que se coloca, é a de saber se o direito de acesso aos tribunais pode ser prosseguido pelos tribunais arbitrais de tal forma que seja possível excluir o reexame judicial por um tribunal judicial. 

A decisão do Tribunal Constitucional neste âmbito foi a de declarar como inconstitucional a norma em causa (artigo 8º/1, conjugado com os artigos 4º e 5º do Anexo do Decreto mencionado supra), na medida em que desta resulte a irrecorribilidade para os tribunais estaduais. 

Esta questão apresenta, porém, diversos contornos que devem ser realçados. Em primeiro lugar, até que ponto é que podemos considerar que a arbitragem necessária é verdadeira arbitragem? Afinal, o “princípio” da arbitragem é que a constituição dos tribunais arbitrais apenas se dê por via de um acordo arbitral entre as partes que integram uma situação jurídica controvertida. Na arbitragem necessária, os litigantes são obrigados a recorrer às instâncias arbitrais no caso de a sua situação material controvertida incida sobre as matérias que a lei direciona para a arbitragem. Assim, aqui não releva a autonomia da vontade das partes, assumindo diferentes contornos daqueles com que nos deparamos na arbitragem voluntária. A decisão de recorrer a um tribunal arbitral, nestes casos, não irá provir de um negócio jurídico celebrado pelas partes, mas sim de um ato legislativo que impõe essa forma de resolução. Tanto é que existe doutrina estrangeira que denomina estes tribunais como “tribunais administrativos especiais”. Assim, não faria sentido impedir os litigantes de recorrerem da decisão arbitral nos casos de arbitragem necessária, já que submeteram o seu litígio a estes tribunais por uma imposição legal e não por vontade própria. Assim sendo, por razões ligadas a direitos fundamentais constitucionalmente previstos como é o caso do direito de acesso aos tribunais, é fulcral que o recurso seja permitido. 

No que diz respeito à arbitragem voluntária, os contornos desta são diferentes. Os tribunais formam-se por via de uma convenção das partes. Ainda assim, uma das finalidades do recurso é garantir que é prosseguida a melhor aplicação do Direito e, por isso, que se alcança a melhor solução possível. Ou seja, o intuito será o de assegurar a qualidade da decisão final. Apesar de não serem tribunais estaduais, estes fazem também parte do leque de tribunais constitucionalmente previstos. Assim sendo, não parece fazer sentido impor uma irrecorribilidade das decisões arbitrais, até porque isto pode colocar em causa o direito de acesso aos tribunais e à tutela jurisdicional efetiva — isto porque veda o acesso aos tribunais estaduais. 

Bibliografia: 

ALMEIDA, Mário Aroso de (2020). Manual de Processo Administrativo. Almedina. 

SERRÃO, Tiago (2020). A arbitragem no CPTA. Em Comentários à Legislação Processual Administrativa. AAFDL. 

MONCADA, Luís Cabral de. A Arbitragem no Direito Administrativo; uma justiça alternativa: https://sigarra.up.pt/fdup/pt/web_gessi_docs.download_file?p_name=F-957921744/A.7%20(2010)%20p.%20171-186.pdf 

Catarina Andrea Riça

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