O acórdão aqui analisado parte do órgão máximo da hierarquia dos tribunais administrativos e fiscais. A estes tribunais compete o julgamento dos litígios abrangidos pelo âmbito de jurisdição consagrado no artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
O Autor interpôs uma providência cautelar, no exercício do direito de ação popular, por considerar existir fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação (periculum in mora) e, ainda, a verificação da probabilidade de sucesso da ação principal, procurando por isso assegurar a efetividade do direito ameaçado - artigo 120.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
A providência cautelar interposta deu entrada a 13 de maio de 2015. Pretendia-se a abstenção de atos de execução do processo de subconcessão da Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A. e do Metropolitano de Lisboa, E.P.E. A providência surgiu após a aprovação de uma Resolução do Conselho de Ministros n.º 10/2015 em Fevereiro de 2015. O núcleo desta era a “reestruturação do setor público dos transportes, em particular do transporte público de passageiros”, que havia resultado da implementação de reformas sobre as empresas públicas pelo Estado no setor dos transportes, e foi publicado no Diário da República o procedimento n.º 1730/2015, relativos à celebração de dois contratos de subconcessão (um dirigido à subconcessão do serviço público de transporte por metropolitano de passageiros na cidade de Lisboa e nos concelhos limítrofes da Grande Lisboa e o outro destinado à subconcessão do serviço de transporte público coletivo de superfície de passageiros na capital).
É imperativo ter em conta que estes serviços já se encontravam concessionados àquela data - ao Metropolitano de Lisboa, E.P.E. e à Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A.
Com a entrada da referida providência, o Conselho de Ministros veio alegar factos que suscitaram questões ao Tribunal, tanto quanto ao interesse processual como quanto à legitimidade ativa dos requerentes e ainda quanto à legitimidade passiva da Autoridade Metropolitana de Transportes de Lisboa.
Assim, é obviamente necessário fazer uma análise relativa ao interesse processual dos requerentes. As requeridas, Carris e Metropolitano de Lisboa vieram alegar que, iniciado o processo, com a aprovação da indicada Resolução e o lançamento do concurso público com a aprovação de todas as peças do Concurso e, por se terem esgotado todos os efeitos da referida resolução, ocorre falta de interesse em agir dos requerentes, excluindo-se assim a aplicação do disposto no artigo 129.º do CPTA.
Interesse processual (art.39º CPTA) não se confunde com legitimidade processual. Exige a demonstração da necessidade do recurso à tutela jurisdicional, e não a verificação das condições da procedência da pretensão.
Para a verificação deste pressuposto processual, em processo administrativo, “basta que se demonstre a utilidade ou vantagem imediata na declaração judicial pretendida”. O Professor Mário Aroso de Almeida considera que no interesse processual não se procura saber se a parte é titular, ou não, da situação material controvertida. O que importa é a existência, ou não, de uma necessidade efetiva de tutela judiciária, de modo a que o recurso a tribunal seja dificultado relativamente a ações inúteis, quanto ás quais a parte não retirará qualquer utilidade ou benefício.
Outra coisa não se pode concluir : o interesse processual é um pressuposto da ação, ainda que esta seja uma ação cautelar. O tribunal considerou, de forma inequívoca, que o interesse dos requerentes era ainda útil, e que quanto a esta questão, existia interesse em agir, pois existe no caso um interesse real e atual ou, como o Professor Vieira de Andrade defende, da procedência da ação tem de ser retirada uma utilidade.
Esta ação tem de facto utilidade? Sim. Não é possível considerar que o deferimento do pedido de suspensão da deliberação e demais pedidos formulados, seja inútil para os interesses que se visam proteger. Porquê? Porque tal como é referido pelo tribunal, não resulta dos autos que o procedimento do concurso tenha terminado nem tenham sido celebrados quaisquer contratos.
Considerando agora a matéria da legitimidade ativa, tanto a Carris, como o Metropolitano de Lisboa vieram invocar a ilegitimidade ativa dos requerentes, por não estar em causa a defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, não estando preenchidos os requisitos necessários para intentar uma ação popular. A legitimidade é um pressuposto processual, nos termos do CPTA - tem legitimidade ativa quem alegue a titularidade de uma situação cuja ligação com o objeto da ação o apresente como autor, e é através deste pressuposto processual que a lei aponta os sujeitos de direito que podem participar em cada processo levado a tribunal. O critério geral para a aferição da legitimidade ativa é o “interesse direto em demandar”, isto é, a utilidade oriunda da procedência da ação enquanto sujeito da relação material controvertida tal como é configurada pelo autor.
Os requeridos vieram defender que a única entidade com legitimidade para sindicar a titularidade das concessões outorgadas ao ML e à Carris, é o Município de Lisboa, pelo que os requerentes são partes ilegítimas, pelo que pediram a declaração de absolvição da Instância, nos termos do 89º/1 d) do CPTA e também do 278º/1 d) do CPC. Já os requerentes vieram argumentar que tinham legitimidade para intentar a ação popular, por estarem em causa bens e direitos patrimoniais do Município de Lisboa, afirmando ainda que a sua posição quanto à titularidade dos direitos de concedente do Município de Lisboa era objeto de controvérsia no presente processo e devia ser tratada em sede de defesa por impugnação. O objeto da ação popular (9.º/2 do CPTA, 52.º/3 da CRP e o artigo 2.º da Lei 83/95 de 31 de agosto) é a defesa de interesses difusos.
A ação popular acarreta um alargamento da legitimidade processual ativa, conferindo uma legitimidade difusa e indireta, ou impessoal, para propôr a ação a quem não seja titular das posições jurídicas invocadas no processo, afastando assim o 9º/1 CPTA, pelo que o tribunal veio considerar que existia legitimidade ativa.
Relativamente à invocada ilegitimidade passiva da Autoridade Metropolitana de Transportes de Lisboa, alegadamente por estar em causa a suspensão da Resolução do Conselho de Ministros n.º 10/2015, relativa á subconcessão dos serviços públicos de transportes de passageiros prestados pelo Metropolitano de Lisboa, E.P.E, e pela Carris, S.A. A Resolução do Conselho de Ministros n.º 10/2015 omitia totalmente a intervenção da AMTL como entidade adjudicante que será responsável pelo processo de abertura ao mercado da exploração dos serviços públicos de transporte rodoviário e metropolitano de passageiros na cidade de Lisboa.
O professor Mário Aroso de Almeida afirma que o preceito do artigo 10º CPTA se divide em dois: por um lado, a legitimidade passiva corresponde à contraparte na relação material controvertida, tal como esta é configurada pelo autor, sendo este o critério comum e, por outro, o litígio em causa não pressupõe a pré-existência de uma relação jurídica entre as partes.
Devem intervir como contrainteressados “as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”. Neste caso, a relação material tal como configurada pelos requerentes consiste na intervenção do Conselho de Ministros, nos conselhos de administração do Metropolitano de Lisboa, E.P.E e da Carris, S.A, assim como as entidades a quem cumpre a execução da mesma. Assim, a procedência do pedido não se vai repercutir diretamente na esfera jurídica da AMTL, que não assume a posição de entidade adjudicante responsável por esse procedimento, não sendo, uma “entidade diretamente prejudicada”. O tribunal concluiu, desta forma, que esta deveria ser absolvida da Instância, com procedência da exceção de ilegitimidade passiva.
No que se refere à suspensão de eficácia, nos termos em que os requerentes invocam que deve ser concedida a providência nos termos do artigo 112.º/2 do CPTA por se preencherem os requisitos do periculum in mora e fumus boni iuris, sendo que o tribunal conclui pela verificação deste último, presente no artigo 120.º/1 – b) do CPTA.
Quanto ao periculum in mora, no presente caso, face aos interesses públicos em causa, se prodecer a ação principal gerar-se-ão prejuízos de muito difícil reparação, pelas indemnizações a suportar em caso de anulação dos contratos de subconcessão, pelo que o tribunal concluiu pelo preenchimento do periculum in mora. No presente caso, ao ser paralisado o concurso em plena fase de entrega de propostas, muito possivelmente será posto em causa o interesse dos candidatos face aos custos acrescidos que poderão advir da suspensão do processo até decisão final da ação principal, o que importa um risco para a capacidade de resposta aos compromissos financeiras assumidos e para a viabilidade das referidas concessões. A atribuição de uma providência cautelar implica uma “justa comparação dos interesses em jogo” ou seja, uma ponderação equilibrada dos interesses concretamente em presença, nos quais deve existir um balanço entre eventuais riscos que a providência possa trazer para os interesses públicos ou privados contrapostos aos do requerente e a vastidão dos danos que a sua recusa possa causar ao requerente. Assim, é inequívoco que existem razões para suportar a decisão do tribunal: os danos para o interesse público que resultariam da suspensão do ato seriam superiores aos que poderiam resultar da sua recusa, tendo assim julgado não procedente a pretensão cautelar requerida, bem como o pedido de intimação em causa no acórdão.
Bibliografia:
- José Viera de Andrade, “A Justiça Administrativa (Lições)”, 10ª Edição, 2009.
- Diário da República, 1.ª série N.º 46 6 de março de 2015, Resolução do Conselho de Ministros n.º 10/2015.
Mário Aroso de Almeida, “Manual de processo Administrativo”, Almedina, 2017. 3ª edição.
- Mário Aroso de Almeida, “O novo regime do processo nos tribunais administrativos”, 4ª edição, 2005.
- Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Processo n.º 06242/10, de 01/29/2015.
- Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Processo n.º 10452/13, de 23/01/2014.
- Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Processo n.º 12174/15, de 19/12/2017.
Rodrigo Graça, Subturma 7, n.º 56726
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