Valor da causa administrativa e uma interpretação restritiva do Art.34º/1 CPTA

 

Âmbito de jurisdição: a competência para a execução jurisdicional de decisões administrativas. O art. 4º/1/l ETAF.

Aplicando um critério orgânico, a justiça administrativa trata-se da resolução das questões de direito administrativo que sejam atribuídas à ordem judicial dos tribunais administrativos. Não existiriam quaisquer dúvidas se o critério material de delimitação da justiça administrativa fosse absolutamente decisivo, mas não é. Utilizando as palavras de VIERA DE ANDRADE “tal dimensão só tem influência na determinação do âmbito da justiça administrativa se à jurisdição administrativa não for atribuída a competência para conhecer de todas as questões de direito administrativo e exclusivamente dessas questões”.

A questão crucial é sobre o alcance da definição material de justiça administrativa e a resposta deveria ser encontrada e a problemática resolvida pela Constituição portuguesa. No entanto, não é assim que acontece. Teremos então de recorrer à legislação ordinária que regula a competência dos tribunais administrativos, o ETAF que contém as regras gerais dessa competência. É de salientar ainda que a incumbência de uma questão aos tribunais administrativos irá implicar a sujeição a um processo especial de regulamento e esta regulação está naturalmente condensada no CPTA.

O CPTA, ainda que se refira especificamente à jurisdição administrativa, aparenta a pretensão de estender, em geral, a aplicação dos seus preceitos, com as necessárias adaptações, aos processos em matéria jurídico-administrativa, cuja competência é atribuída aos tribunais pertencentes a outra ordem jurisdicional.

Primeiramente, para que se perceba a questão em causa, é preciso que seja feita a interpretação do art. 212º/3 CRP. Esta interpretação faz-se para saber se aqui encontra-se consagrada a chamada reserva material absoluta de jurisdição atribuída aos tribunais administrativos e aqui colocam-se 2 questões: se os tribunais administrativos só podem julgar questões de direito administrativo e se só eles poderão julgar tais questões.

Respondendo à primeira pergunta, a jurisprudência do Tribunal Constitucional considera a reserva negativa ou de exclusão não aplicável aos tribunais não judiciais, ou seja, que os tribunais administrativos seriam tribunais especiais porque apenas poderiam julgar as questões que lhe fossem constitucionalmente atribuídas. Assim, deveriam ser consideradas inconstitucionais as leis que conferissem aos tribunais administrativos competência para o conhecimento de questões que não resultassem de relações jurídicas administrativas. No entanto, a doutrina considera-se contrária a esta jurisprudência visto que admite, de forma generalizada, a atribuição legal aos tribunais administrativos da resolução de conflitos respeitante à atividade da Administração, mesmo que referente a relações ou aspetos de direito privado. Tal situação tornou-se cada vez mais aceitável à medida que se ia verificando uma crescente utilização de mecanismos de direito privado pela Administração no exercício da função administrativa, tendo presente o envolvimento prático do direito público com o privado e a constante necessidade de assegurar o respeito pelos princípios públicos em toda a atuação administrativa. Foi este sentido que seguiu a Reforma da justiça administrativa de 2002 que atribuiu expressamente aos tribunais administrativos a resolução de litígios não incluídos nesta cláusula geral do art. 212º/3 CRP.

Relativamente à segunda questão, houve mais discussão por parte da doutrina. Para uns, da Constituição resulta uma reserva segundo a qual o legislador não pode atribuir a outros tribunais, designadamente os judiciais, o julgamento de litígios materialmente administrativos e só serão legítimas, nesta matéria, as devoluções de competência em matéria administrativa para outros tribunais que forem previstas na Constituição, ou, excecionalmente, em caso de estado de necessidade. Outros autores têm uma posição mitigada e admitem a remissão do legislador para a “justiça comum” de questões emergentes de relações jurídicas administrativas, designadamente quando estejam em causa direitos fundamentais dos cidadãos, pretendendo desta forma assegurar uma proteção processual mais intensa desses direitos, tendo em conta as dificuldades de jurisdição administrativa que ocorrem por falta de meios e ainda devido à insuficiência do número de tribunais (e veremos também as repercussões negativas desta insuficiência nesta matéria do âmbito jurisdicional mais à frente), para corresponder às necessidades de uma tutela judicial efetiva.

Porém, a posição considerada mais razoável apoiada pelo STA, Tribunal de Conflitos e pelo Tribunal Constitucional é a de que não se deve ler este preceito constitucional como um imperativo escrito, como que contendo uma proibição absoluta, mas como uma regra definidora de um modelo típico, suscetível de adaptações ou de desvios em casos especiais, não podendo ficar descaraterizado o núcleo caracterizador do modelo. Daqui deverá entender-se uma garantia institucional de onde deriva, para o legislador ordinário, a obrigação de respeitar o núcleo essencial da organização material das jurisdições. Deste modo, esta interpretação consagra os tribunais administrativos como tribunais comuns e matéria administrativa.

Mas este âmbito da justiça administrativa não se afere apenas ao nível da Constituição, afere-se também a par de normas que visam concretizar o conteúdo da cláusula geral estabelecida pela Constituição e aqui evidenciam-se preceitos que implicam uma diminuição, por subtração, do âmbito da jurisdição administrativa e outros preceitos que produzem ampliação, por atribuição aos tribunais administrativos do julgamento de questões que não lhes caberia conhecer. Neste campo dá-se relevância ao ETAF.

O art. 4º ETAF determina a competência da jurisdição administrativa através da enumeração dos litígios nela incluídos e excluídos. Porém, existem problemas quanto à definição do âmbito de jurisdição, porque a enumeração não é taxativa, porque não se pode identificar todos os litígios, porque há conceitos que estão carecidos de precisão. Seguindo VIEIRA DE ANDRADE, a enumeração positiva pode ser aditiva e a negativa tem caráter subtrativo.

Nesta exposição iremos debruçar-nos sobre a enumeração positiva, ou seja, os litígios incluídos na jurisdição administrativa que constam do nº1 deste artigo e mais especificamente na alínea l) e a fim de fazê-lo de se compreender de forma mais clara faremos referência ao acórdão STA nº 4/2020, de 7 de outubro de 2020.

Este acórdão do STA destina-se a uniformização da jurisprudência e portanto temos um acórdão recorrido (acórdão TCAS de 21/03/2019) e um acórdão fundamento (TACS de 19/04/2018). Estava em causa uma ação executiva para pagamento de coima e de custas e a decisão do TAF de Sintra de 05/02/2019 foi a de se declarar incompetente em razão de matéria para conhecer o processo de execução por considerar competente a jurisdição comum (criminal) e o acórdão TACS de 21/03/2019 negou provimento ao recurso interposto desta decisão. O ministério Público é exequente e encontra-se inconformado com o acórdão recorrido e alega que este se encontra em oposição ao acórdão fundamento sendo que são idênticos os elementos de facto e de direito das situações apreciadas e visto que o acórdão recorrido considerou competentes os tribunais judiciais e o acórdão fundamento considerou competentes os tribunais administrativos. Acontece que a arguida mantinha em funcionamento um estabelecimento de lar de idosos em desacordo com o alvará de licença de utilização nº 49 dando origem a contraordenação.  

A questão é a de que o acórdão recorrido considerou relevante o momento da instauração do processo de contraordenação, enquanto que para o acórdão fundamento o momento relevante é a data em que é notificado o Ministério Público para eventual impugnação e colocava-se ainda a questão se o tribunal competente para conhecer de recurso da impugnação judicial da decisão de aplicação de coima é também o competente para a execução da mesma coima e este acórdão fundamento concluiu que sim por aplicação do art. 89º/1 DL nº 433/82. A execução instaurada pelo Ministério Público em 15/03/2017 foi muito posterior a 01/09/2016, data em que entrou em vigor a nova disposição do art. 4º/1/l do ETAF que atribui competência aos tribunais administrativos para julgar impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas em matéria de urbanismo.

Assim, recorreu-se ao art. 5º ETAF para definir o momento relevante para se aferir da competência concluindo-se pelo momento da propositura da causa que é precisamente a data de apresentação em juízo pelo Ministério Público dos autos de contraordenação e do respetivo recurso. Sendo assim, só em 16/09/2016 o Ministério Público tomou a iniciativa de apresentar o processo de contraordenação ao juiz e só ai o processo judicial se iniciou, só que nessa data a competência para julgar foi transferida para a jurisdição administrativa.

O STA concluiu também que, face ao art. 157º/5 CPTA, por estar em causa título executivo produzido no âmbito de relação jurídico administrativa, violação de normas em matéria de urbanismo, a competência para a execução também pertence aos tribunais administrativos. O STA deu provimento ao recurso e revogou a decisão recorrida, sendo o TAF de Sintra competente.

Este acórdão vai contra a maioria da jurisprudência que tem interpretado em termos restritivos esta alínea do art. 4º, porque a jurisprudência, no mais dos literalismos puros, apenas tem considerado competente para conhecer da impugnação e já não da execução das decisões administrativas aplicadoras de coimas.

A verdade é que em 1979 foi criado o ilícito de mera ordenação, a impugnação de decisões de aplicação das coimas que lhe correspondem foi assumidamente reservada aos tribunais judiciais devido ao reduzido número de tribunais e juízes administrativos que existiam em Portugal sendo este ainda um problema atual e que dificulta a eficiência da justiça administrativa e que dificulta também a resposta a todos os processos do ilícito de mera ordenação social. No entanto, houve uma profunda alteração.

E foi em 2015 que o legislador do ETAF assumiu o reconhecimento da natureza administrativa dos litígios sobre o ilícito de mera ordenação social, reconhecendo aos tribunais administrativos o poder de fiscalizarem a legalidade desses atos, mas admite, ao mesmo tempo, que a rede dos tribunais administrativos impede a atribuição em bloco àqueles tribunais da competência genérica na matéria. A alínea l) do art. 4º é uma solução de meio termo.

 

 

Maria Luísa Cró

Nº: 58434