Âmbito de jurisdição, um problema de responsabilidade civil extracontratual das concessionárias privadas

 

A temática da responsabilidade civil extracontratual do estado e demais entidades, foi desde o surgimento do contencioso administrativo um tema importante e problemático. Partindo do caso de Àgnes Blanco[1] que Vasco Pereira da Silva[2] considera ser um dos traumas da infância difícil do contencioso, à passagem desta matéria para a jurisdição dos tribunais administrativos no ETAF que levantou uma série de divergências e à consagração de um regime de responsabilidade civil extracontratual tardio.  Foi a reforma de 2004 que com a consagração do ETAF(lei 13/2002) atribuiu jurisdição aos tribunais administrativos no contencioso da responsabilidade civil extracontratual, mas apesar de constar na proposta o diploma legal relativo ao regime da responsabilidade civil extracontratual, a sua consagração só ocorreu em 2008 com a lei 67/2007(doravante RRCEE). Com a revisão de 2015 as alíneas relativas à responsabilidade civil extracontratual passaram a corresponder às alíneas f), g), h) do art 4º n1 do ETAF. Deste modo, com a reforma do contencioso administrativo em 2004, conforme Vasco Pereira da Silva alude, atribui-se competência à jurisdição administrativa para apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito publico pondo termo ao trauma da dualidade de jurisdições, nomeadamente, através das alíneas f) e g). Contudo, na alínea h)[3] temos uma extensão das entidades contra quem pode ser intentada uma ação de responsabilidade civil extracontratual nos tribunais administrativos e será, sobre esta alínea que nos debruçaremos, especialmente, quando esteja em causa entidades privadas.

 Importa saber que até à revisão de 2015 mencionava-se “sujeitos privados”, tendo sido substituída pela expressão “demais sujeitos” sem referir se públicos ou privados. No entanto, apesar desta supressão é percetível que o legislador procurou estender a responsabilidade civil extracontratual a entidades que, independentemente da sua natureza, se encontrem sujeitas ao RRCEE. Todavia, será esta alínea de aplicação imediata às entidades privadas ou depende de lei substantiva? Vasco Pereira da Silva e Viera de Andrade entendem que é de aplicação imediata sendo o argumento utilizado, para além da referência ao art 4/1-d ETAF redação anterior a 2015, o facto da administração recorrer a entidades privadas para a auxiliar na prossecução da atividade administrativa e nesses casos, como colaboram no exercício da função administrativa não se exige outras normas. Em sentido contrário, Mário Aroso de Almeida e Freitas do Amaral defendem que para esta norma ter alcance prático é necessário que existam normas substantivas que prevejam a aplicação de tal regime a entidades privadas. Sendo esta última posição a adotada na maioria da jurisprudência e a que melhor se compreende. Como explicado por Tiago Serrão[4] e Nuno Miguel Marques[5] a interpretação do art4/1-h ETAF tem de ser conjugado com a norma substantiva do art 1º/5 RRCEE, encontrando-se estes preceitos “umbilicalmente ligados”; visto que subjacente à feitura de tal alínea na reforma do contencioso administrativo era suposto ser aprovado em conjunto o RRCEE, mas como explicado anteriormente só em 2008 este é consagrado. Através deste elemento histórico é percetível que para que se aplique tal alínea a entidades privadas exige-se uma conjugação com o art 1º/5 RRCEE[6]. Uma vez que sem tal articulação muitos litígios ficariam submetidos aos tribunais judiciais só pelo facto de a entidade ser privada, o que efetivamente ocorreu até 2008 aquando da apreciação de ações de responsabilidade de concessionárias por acidentes. O que demonstra que na prática não se concebe como se submeteria tais litígios à jurisdição administrativa, só pelo facto de colaborarem com a administração, sem uma norma que os submetesse a tal regime.

Partindo desta precisão, a questão que mais tem assolado os tribunais deve-se a responsabilidade civil extracontratual destas entidades privadas, porque dada a sua natureza privada há uma dificuldade em compreender quando estas entidades serão julgadas nos tribunais administrativos e não nos judiciais. Principalmente, quando estamos perante contratos de concessão atribuídos a entidades privadas em que é frequente ocorrer conflitos negativos de jurisdição, e consequentemente se atrasam indemnizações a particulares que nos fazem questionar se efetivamente o trauma de Agnés Blanco se encontra superado. Deste modo, recorreremos inicialmente a um acórdão do Tribunal da Relação de Évora para compreender como têm os tribunais judiciais apreciado tais litígios e posteriormente, como se tem resolvido os conflitos negativos de jurisdição. Assim, pelo que podemos observar no acórdão em apreço o litígio surge devido a um acidente de viação que ocorre pelo rebentamento do pneu do veículo do Autor em virtude do desnivelamento de uma junta de dilatação na A1, vindo este peticionar à Brisa Concessão Rodoviária S.A uma indemnização a titulo de responsabilidade civil extracontratual, e para tal intenta uma ação declarativa num tribunal judicial. O tribunal da relação considera-se incompetente para dirimir tal litígio, alegando que pertence à jurisdição administrativa. O argumento invocado neste sentido é que pela aplicação do art 4/1-h) ETAF em conjugação com o art1º/5 RRCEE apesar da brisa ser uma entidade privada está sujeita ao RRCEE. Prosseguindo que para apurar os termos em que é aplicável às pessoas coletivas privadas tal regime, extrai-se da interpretação do art1/5 RRCEE os fatores em que se está perante o conceito de atividade administrativa pressupondo para tal a verificação de um deles: 1) se atuou no exercício de prerrogativas de direito publico; 2)ou, se a atividade se encontra regulada por disposições ou princípios de direito administrativo.  Assim, clarifica que pela existência do contrato de concessão entre a brisa e o Estado, e ao aplicar-se-lhe o DL nº294/97 no qual se encontram as bases de concessão, e nas quais se inserem tais deveres de manutenção. Conclui-se no acórdão: “que o Estado delegou determinadas funções de natureza pública, cabendo à concessionária a execução de tarefas que integram o serviço público, encontrando-se a respetiva atuação regulada por disposições ou princípios de direito administrativo, pelo que se encontram preenchidos os pressupostos da respetiva submissão ao regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público previstos no n.º 5 do artigo 1.º do citado regime.” Pelo que considera que ao estar em causa um pedido de indemnização dirigido contra a concessionária devido a danos ocorridos na mesma e o incumprimento de deveres decorrentes do contrato de concessão seria competente a jurisdição administrativa porque o litígio preenche a previsão da alínea h) do art 4/1 ETAF.

Contudo, apesar desta conclusão do tribunal judicial, os tribunais administrativos, por vezes, tendem em situações semelhantes a considerar-se incompetentes. Resultando num conflito negativo de jurisdições, tal acontecimento é passível de verificação numa série de acórdãos do tribunal de conflitos, mas por escassez de espaço para abordar tais acórdãos limitar-nos-emos a indicar que em questões semelhantes, como um acidente ocasionado devido ao atravessamento de um animal[7], ou por uma mancha de óleo[8], ou outros objetos[9] na via, ou seja, quando esteja em causa danos que decorram de deveres da concessionária advenientes do contrato de concessão. O argumento utilizado pelos tribunais administrativos para não se considerarem competentes para julgar tais conflitos deve-se à natureza privada das entidades (porque consideram que não atuam com as prerrogativas de direito publico)e que por isso, se afasta o art 4/1-h ETAF. Apoiando-se numa interpretação restritiva efetuada pela jurisprudência minoritária do tribunal de conflitos[10] que considera não se enquadrar juridicamente na previsão do art 1/5 RRCEE tais situações. Tal interpretação restritiva leva a que só se abranja as entidades privadas que atuem “no exercício de prerrogativas de poder público”, excluindo-se as que se incluem no segundo fator “atividades reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo”. Mas esta exclusão deve-se ao facto de se considerar que tais deveres de  “vigilância/limpeza/manutenção da via em condições de segurança para poder ser devidamente utilizada, se inserem nos atos correntes da sua atividade enquanto entidade privada e não no uso de poderes ou prorrogativas de autoridade, afigura-se que estamos no âmbito do direito privado.”[11] Compreende-se o facto de tais deveres não consubstanciarem numa prerrogativa de autoridade apesar de versarem sobre bens de domínio publico do estado, mas sim numa operação material[12] que se encontra regulada por disposições ou princípios de direito administrativo, sendo também este o entendimento maioritário na jurisprudência. Mas já não se compreende tal interpretação restritiva porque o art 1/5 RRCEE adota a conjunção disjuntiva “ou”, estando dependente da verificação de um desses pressupostos alternativos a aplicação do regime de responsabilidade.

Apesar desta conclusão infeliz de alguns tribunais administrativos devido a uma interpretação estranha ao sentido do art 1/5 RRCEE, retira-se dos acórdãos referidos como exemplo que a conclusão do tribunal de conflitos vai no sentido de a competência pertencer aos administrativos, parecendo ser este o entendimento maioritário e mais recente da jurisprudência. Mas averiguemos, inserindo-se estas situações no art 4/1-h ETAF este tem de ser interpretado em conjunto com art 1/5 RRCEE. Bastando para tal, que a atuação ou omissão das entidades privadas que originam a responsabilidade civil extracontratual não decorram no âmbito do seu estrito estatuto de pessoas coletivas privadas, mas que se insiram numa gestão publica. Assim, ainda é importante a distinção entre gestão privada e publica[13], mas apenas quando estejamos perante entidades privadas. Como observado à luz do art1/5 RRCEE constituem fatores determinativos do conceito de atividade administrativa: 1) o exercício de prerrogativas de direito publico ;2) e que as atividades sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo. Inserindo-se num destes fatores, estaremos perante uma gestão pública. Em suma, em litígios que envolvam concessionárias na base está um contrato de concessão celebrado entre a entidade privada e o Estado, mas tal contrato não significa “que a respectiva concessão a uma entidade privada determine a perda da sua natureza pública administrativa, pois que a mesma se mantém regulada e fiscalizada à luz de normas jurídicas administrativas inscritas no próprio contrato”[14]. Assim, quando estamos perante uma concessão temos de aferir se efetivamente esta atua como se fosse uma entidade publica em substituição do estado, na execução de tarefas administrativas que se alicerçam no contrato de concessão, o que demonstra que temos que recorrer em termos substantivos p.ex às bases de concessão para aferir se efetivamente esse dever decorre das mesmas. Em caso positivo as concessionárias são de facto entidades de natureza privada, mas que ao terem a seu encargo a prossecução de interesses públicos que lhe são transferidos pela administração pública estão sujeitos aos princípios de direito administrativo e por isso, inseridas na previsão do art 1/5 RRCEE. Por sua vez este complementa o art 4/1-h) pertencendo, assim, à jurisdição administrativa a apreciação de litígios relativos a responsabilidade civil extracontratual mesmo que a concessionária seja uma entidade privada. Conclusão contrária desrespeitará o expresso no art4/1-h) ETAF e art1/5 RRCEE.

 

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 4ªedição, 2020;

ANDRADE, José Carlos Vieira de,“A justiça Administrativa (lições)”, Almedina, 10ª edição, 2009;

GOMES, Carla Amado; NEVES, Ana F.; SERRÃO, Tiago (coord.), “Comentários à legislação processual administrativa”, Vol. I, AAFDL, 5ºedição, 2020;

SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso no Divã da Psicanálise”, Almedina, 2ªedição, 2009;

 

Web-grafia:

MARQUES, Nuno Miguel -“Casa tomada”? Da competência jurisdicional sobre litígios relativos a acidentes rodoviários ocorridos em concessões rodoviárias- Revista da ordem dos advogados ANO 79, 2019

SERRÃO, Tiago – “Responsabilidade civil extracontratual de concessionários de obras públicas e jurisdição administrativa, Anotação ao Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 20 de Janeiro de 2010(proc. 025/09)” - Responsabilidade Civil Extracontratual Das Entidades Públicas - Anotações de Jurisprudência, ICJP 2013

Maria Ana Conceição

TA Sub7

Nº58526

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[1] Num breve resumo, Ágnes Blanco com 5 anos foi atropelada por um vagão de uma empresa publica de tabaco francesa, a indemnização devida aos país a titulo de responsabilidade civil extracontratual fora-lhes negada porque os tribunais judiciais não podiam julgar a administração e o Conselho de Estado só julgava atos administrativos e sendo uma relação entre particulares e administração não havia lei, assim, nenhum dos tribunais se declarou competente, levando a um conflito negativo de jurisdições. Relativamente ao trauma atinente a Àgnes Blanco e como apreendido pelas aulas do Professor Vasco Pereira da Silva é com este episodio que surge a necessidade de um direito administrativo autónomo e de um contencioso adequado.

[2] Vasco Pereira da Silva, o Contencioso Administrativo no Divã da Psicanalise, 2ª edição 2009 Almedina

[3] “h) Responsabilidade civil extracontratual dos demais sujeitos aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público;”

[4] Tiago Serrão - Responsabilidade civil extracontratual de concessionários de obras públicas e jurisdição administrativa, Anotação ao Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 20 de Janeiro de 2010(proc. 025/09)- Responsabilidade Civil Extracontratual Das Entidades Públicas - Anotações de Jurisprudência, ICJP 2013

[5] Nuno Miguel Marques-“Casa tomada”? Da competência jurisdicional sobre litígios relativos a acidentes rodoviários ocorridos em concessões rodoviárias- Revista da ordem dos advogados ANO 79, 2019

[6] “As disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo”

[7] http://www.dgsi.pt/jcon.nsf/-/C487965F12336647802581070033DC0C Acórdão Tribunal dos conflitos de 05-04-2017 – Proc.026/16 e http://www.gde.mj.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/d78600cf8ee13b038025805f003bb1b1?OpenDocument Acórdão tribunal dos conflitos de 20-10-2016 Proc. 021/16

[8]http://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/6fa011cb3f04a53f802581fa0041bc4d?OpenDocument&Highlight=0,responsabilidade,extracontratual,estado,entidade,privada Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 23-11-2017 – Proc. Nº 010/17

[9] Um pneu- Acórdão tribunal dos conflitos de 11-01-2017—proc. 037/15 http://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/615d5d24912ca2c4802580ad005610b1?OpenDocument&Highlight=0,responsabilidade,extracontratual,estado,entidade,privada e um objeto metálico- Acórdão tribunal dos conflitos de 12-03-2015—proc. 049/14 http://www.dgsi.pt/jcon.nsf//E89DE3B3BDCC407280257E0E00560828

[10] A título de exemplo Ac. do T. Conflitos de 18/12/2013 – Proc. n.º 028/13

[11] Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 23-11-2017 – Proc. Nº 010/17

[12] Carlos Alberto Fernandes Cadilha in Nuno Miguel Marques-“Casa tomada”? Da competência jurisdicional sobre litígios relativos a acidentes rodoviários ocorridos em concessões rodoviárias- Revista da ordem dos advogados ANO 79, 2019

[13] Mário Aroso de Almeida, Manual Processo Administrativo- 4ªedição 2020, Almedina

[14] Acórdão tribunal dos conflitos de 20-10-2016 Proc. 021/16