Após a revisão de 2015, o âmbito dos litígios sujeitos à jurisdição administrativa passou a estar configurado através de uma aparente enumeração taxativa, oferecida pelo Artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF). Há que referir, no entanto, que este elenco é somente aparentemente taxativo, por força do preceito exposto na alínea o) do nº1 do Artigo 4º, que determina que, de um modo geral, pertence ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais – determinando a expansão do âmbito de jurisdição elencado pelas alíneas anteriores, através do conceito de relação jurídica administrativa e fiscal, em conformidade com o n.º3 do Artigo 212º da Constituição a República Portuguesa (CRP). Segundo o Sr. professor Mário Aroso de Almeida[1], uma relação será jurídico-administrativa quando essa relevância lhe seja atribuída pelo Direito Administrativo, sendo de normas de Direito Administrativo que decorre o respetivo regime, ou seja, quando lhe seja aplicáveis a alguns dos intervenientes normas que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais, por razões de natureza jurídico-privada[2].
A revisão de 2015 trouxe consigo a introdução da atual redação do n.º2 do Artigo 4º, com a epigrafe “Âmbito de Jurisdição”, decorrente do Decreto-lei nº 214-G/2015. Esta é uma norma de competência material e, tal como o nº1 do mesmo preceito, compreende uma delimitação positiva do âmbito de jurisdição administrativa.
Refere o Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 22-03-2018 (LEONES DANTAS) que o disposto no n.º2 do Artigo 4º pretende «estender a competência aos casos em que a par do comportamento de entes públicos ou entes privados sujeitos ao regime da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público concorreram para a produção dos danos entes privados, cuja responsabilidade não caberia aos tribunais administrativos dirimir.». Adianta o Acórdão, «Consequentemente, o campo de aplicação desta norma circunscreve-se àqueles casos em que, em ações de responsabilidade, se demandam entes públicos ou entes privados sujeitos ao regime substantivo de responsabilidade dos entes públicos, ao abrigo das alíneas f), g), e h), do n.º 1 do art.º 4.º do ETAF, permitindo-lhe, também, que sejam demandados, nos tribunais administrativos, o(s) ente(s) privado(s) que concorreu(eram) para a produção dos danos.»[3].
O preceito em questão, enquanto norma de competência material, impõe que alguns litígios entre particulares – relativos a ações de responsabilidade em que possam ser demandadas entidades públicas e particulares entre si ligados por vínculos jurídicos de solidariedade – sejam resolvidos pela jurisdição administrativa. Um caso paradigmático destes vínculos jurídicos consubstancia-se nas situações de responsabilidade solidária entre o empreiteiro – considerando os atos de execução da empreitada enquanto atos materiais que obedecem a regras técnicas, e não atos de gestão pública – e o dono da obra – entidade pública –, face a danos decorrentes da execução de obras públicas ocorridos na esfera de um particular lesado.
Este n.º 1 do art.º 4.º do ETAF deve ser conjugado com o n.º 9 do Artigo 10º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA), que estabelece uma norma de legitimidade passiva relativa aos particulares ou concessionários, estipulando que estes poderão ser demandados «no âmbito de relações jurídico-administrativas que os envolvam com entidades públicas ou com outros particulares». A inclusão da atual redação do n.º 2 do Artigo 4º prendeu-se, inclusive, com as dúvidas suscitadas pela redação do atual n.º 9 do Artigo 10º do CPTA – anterior n.º 7 do Artigo 10º –, relativamente à questão de saber em que exatas circunstâncias os particulares mantinham relações jurídico-administrativas que os envolvessem com entidades públicas ou com outros particulares de forma a que pudessem ser demandados nos tribunais administrativos, ao invés de tribunais judiciais – questão essa a que o n.º2 do Artigo 4º, na sua redação atual, veio responder.
O n.º2 do Artigo 4º do ETAF possibilita que particulares sejam demandados por outros particulares em tribunais administrativos, ao invés de tribunais judiciais. Podemos questionar se esta inclusão é inovadora, tendo em conta o facto de a possibilidade de particulares serem demandados por outros particulares perante tribunais administrativos ser, identicamente, prevista nas alíneas d) e h) do n.º1 do Artigo 4º:
– A alínea d) prevê as situações em que a apreciação dos litígios que tenham por objeto a fiscalização da legalidade de atos materialmente administrativos praticados por entidades de natureza privada, no exercício de poderes públicos.
– Já a alínea h), prevê as situações em que, num caso de responsabilidade civil extracontratual em que o n.º 5 do Artigo 1º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas (RRCEE) as submete à aplicação desse regime, e essa responsabilidade resulte de ações ou omissões adotadas no exercício de prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de Direito Administrativo.
O elemento relevante será, na alínea d) e h), o facto de esses entes privados prosseguirem, durante a ação ou omissão que despoleta a ação, interesses públicos, ao invés de interesses próprios. Consequentemente, podemos concluir que o n.º 2 do Artigo 4º não se reporta à possibilidade de demanda desses particulares em situações previstas pelas alienas d) e h) do n.º1 do mesmo preceito. Na verdade, surge como uma expansão do âmbito de jurisdição administrativa à possibilidade de particulares – prosseguindo os seus próprios interesses, fora do exercício de funções públicas – serem demandados perante tribunais administrativos, desde que, num caso de responsabilidade civil, mantenham vínculos jurídicos de solidariedade com entidades públicas. Segundo a Sr. professora Sandra Lopes Luís [4], abrem-se as portas da jurisdição administrativa aos casos de relações entre particulares de natureza privada, que apresentam uma conexão com uma relação jurídica administrativa.
Sendo a responsabilidade solidária, podem ser demandadas as entidades públicas e os particulares que tenham concorrido para a produção dos mesmos danos ou que tenham celebrado entre si contrato de seguro de responsabilidade, fazendo o autor um pedido contra os diferentes réus. Sendo a obrigação solidária, segundo o nº.1 do Artigo 512º do Código Civil, cada um dos devedores responde pela prestação integral, que a todos libera.
As situações previstas pelo n.º 2 do Artigo 4º do ETAF divergem de uma “regular” situação de litisconsórcio voluntário regida pelo Artigo 32º do Código de Processo Civil, devido ao facto de a relação entre o autor e o réu entidade pública e o réu particular serem distintas – sendo a relação entre o autor e a entidade pública de natureza administrativa e a relação entre o autor e o particular de natureza privada – e ao facto de um dos réus ser regido por regras de direito administrativo e o outro por regras de direito privado.
Fundando-se a pretensão do autor em duas relações jurídicas distintas, ou seja, em duas relações materiais controvertidas que envolvem a apreciação dos mesmos factos, ainda que sejam fundadas em duas causas de pedir, deve entender-se que o que está em causa é uma situação de coligação voluntaria (existindo pluralidade de partes e pluralidade de relações materiais controvertidas), e não de litisconsórcio voluntário (que traduziria pluralidade de partes a que respeita apenas uma relação material controvertida).
De acordo com o Artigo 513º do CC, a solidariedade apenas decorre de lei ou da vontade das partes. A solidariedade é legalmente prevista, nas situações de responsabilidade civil extracontratual, no n.º 4 do Artigo 10º da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro – relativamente às situações de responsabilidade em que os responsáveis pelo dano são regidos pelo regime público da responsabilidade civil extracontratual (elencados no Artigo 1º da Lei n.º 67/2007) – e no Artigo 497º do Código Civil (CC), relativamente às situações de responsabilidade civil extracontratual em que se aplica o regime privado.
O n.º2 do Artigo 4º inclui, a titulo exemplificativo, a possibilidade das entidades públicas e particulares estabelecerem entre si vínculos jurídicos de solidariedade “designadamente por terem concorrido em conjunto para a produção dos mesmos danos ou por terem celebrado entre si contrato de seguro de responsabilidade”:
1. O primeiro exemplo de solidariedade diz respeito os casos de concurso de culpas ou concausalidade do dano entre entidades públicas e particulares. Um caso paradigmático de concurso de culpas ou concausalidade do dano entre entidades públicas e particulares será o de um acidente rodoviário que ocorre devido ao direto comportamento culposo de um particular, bem como à omissão de deveres de fiscalização de entidades públicas.
Nestas situações, o n.º2 do Artigo 4º assegura que será a mesma jurisdição a apreciar a responsabilidade de ambas as entidades que contribuíram para a produção do dano. No caso abordado, uma vez que o juízo de ilicitude da conduta de uma das entidades – que não causa diretamente o dano – dependerá bastante da determinação da ilicitude da conduta da outra entidade – que causa diretamente o dano –, parece ser justo que esse juízo seja determinado pela mesma jurisdição, de forma a assegurar uma deliberação justa.
Os casos de concurso de culpas ou concausalidade do dano implicam, a meu ver, uma renúncia ao regime da responsabilidade solidaria, uma vez que, enquanto pressuposto de aplicação, é imposta a existência de uma relação jurídico-administrativa, que só existe se o processo incluir, pelo menos, uma entidade pública. Assim, o particular lesado não poderá escolher entre demandar um ou o outro.
2. O segundo exemplo de solidariedade concerne os casos em que uma entidade pública – ou uma entidade privada no exercício de funções públicas – e um particular estabelecem um contrato de seguro de responsabilidade, no qual a entidade pública transfere a responsabilidade para o particular – a seguradora. Estes casos têm suscitado desacordo jurisprudencial, podendo ser suscitados dois critérios distintos para aferir a jurisdição:
a. o critério da natureza da entidade demandada (pública ou privada): ou seja, se é demanda apenas a seguradora – estando em causa a jurisdição dos judiciais – ou também a entidade pública em questão – estando em causa jurisdição administrativa;
b. o critério do objeto do processo: que poderá ser a responsabilidade de que decorre o dever de indemnizar – sendo esse o objeto do processo, seriam competentes os tribunais administrativos, estando em causa a responsabilidade de uma entidade pública, regida pela Lei n.º 67/2007 – ou o dever de indemnizar, abrangido pelo contrato de seguro – nesse caso, tratando-se de um litigio relativo a um contrato de seguro, tratando-se de matéria de direito privado, seriam competentes os tribunais judiciais.
Sobre o assunto, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 20-05-2016 (OLIVEIRA SOUSA)[5] cita o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 22-07-2004 (recurso 529/04), que expõe: «os Tribunais Administrativos são efectivamente competentes para conhecer e julgar os actos de gestão pública que subjazem numa relação jurídica administrativa (...). E essa conclusão não se altera pelo facto de intervir, no lado passivo da acção, uma entidade privada. (...) a competência do Tribunal que se discute, é em função da matéria controvertida, ou seja, a natureza dos actos ou factos causantes dos danos cujo ressarcimento se imputa à responsabilidade da CMG. (...) a responsabilidade dos danos alegados, é sempre e apenas do autor do facto lesivo, (...) haja ou não contrato de seguro a transferi-la, que é alheio a esta questão. Acontece é que, se este existir, lhe serve para cobrar do tomador a medida da responsabilidade, em espécie ou equivalente. Mas apenas para isso e não para alterar os dados da questão subjacente da responsabilidade, ou seja, a natureza dos actos responsáveis, que sempre pertenceram ao ente público, no que de gestão pública forem, e só em função deste têm que ser aferidos. O contrato de seguro faz transferir o quantum indemnizatório para a entidade seguradora, suposta a legalidade dele, não a responsabilidade jurídica pelo evento e a sua autoria.»[6]. Verdadeiramente, estará sempre em causa a responsabilidade civil de um ente público – ou de um privado no exercício de funções de administração pública –, ainda que esta seja assumida por uma entidade privada. Como tal, estando em causa uma relação jurídico-administrativa incluída no âmbito do Artigo 4º do ETAF, devem ser competentes os tribunais administrativos.
O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 22-07-2004 (recurso 529/04) avança, mencionado que «a função do interveniente principal passivo reduz-se a mero auxiliar ou associado na defesa dos interesses do réu que, se também são seus, são-no porém só reflexamente, na medida das vicissitudes da acção.»[7]. Esta questão terá ampla relevância quando estão em causa contratos de seguro facultativo. Relativamente às ações que envolvam contratos de seguro facultativo, tem-se vindo a questionar que papel deve a seguradora desempenhar.
De um lado, encontra-se a visão expressa no acórdão mencionado, ou seja, de que a seguradora será apenas titular de uma relação secundária, autónoma à principal (respeitante a responsabilidade jurídica pelo dano), atinente ao dever de pagamento do quantum indemnizatório. Consequentemente, esta só poderia intervir no processo principal como parte acessória.
Por outro, e contrariamente à posição exposta no acórdão, defende-se que a seguradora será parte principal, sendo titular da relação material controvertida, devido ao facto de o contrato de seguro lhe conferir um interesse processual direto, estabelecendo-se um litisconsórcio voluntário entre a entidade pública e a entidade privada, sendo estas, consequentemente, solidariamente responsáveis, aplicando-se o n.º2 do Artigo 32º do Código de Processo Civil (CPC).
Uma vez que o legislador do CPC estipula no Artigo 32º um regime de solidariedade, deve admitir-se o segundo entendimento.
A inclusão do n.º2 do Artigo 4º veio alargar o âmbito de jurisdição administrativa, assegurando que as relações entre particulares devem sejam apreciadas pelos tribunais administrativos quando estas apresentem ma conexão com uma relação jurídica administrativa, de forma a afastar dúvidas de aplicação a nível jurisprudencial.
Este preceito pretende ainda assegurar o princípio da tutela jurisdicional efetiva – que se substancia num direito fundamental de acesso aos tribunais para a defesa de direitos individuais, consagrado, em termos amplos, no Artigo 20º da CRP –, o princípio da economia processual e o princípio da celeridade processual, evitando a duplicação de processos consequente da proposição de uma ação perante um tribunal administrativo, contra a entidade pública e, simultaneamente, a proposição de uma ação perante um tribunal judiciais contra o particular, relativamente à mesma factualidade.
Adicionalmente, vê-se ainda concretizado o princípio da segurança jurídica, prevenindo decisões contraditórias por parte de ordens jurisdicionais distintas.
E, por último, como já foi referido anteriormente – relativamente à determinação da ilicitude das condutas do particular e do ente público –, em muitos casos, esta solução assegurará a justiça no caso concreto.
[1] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 4.ª ed., Coimbra, 2020.
[2] Sobre a questão, o Acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, de 30-05-2018, P. 00298/17.5BEPNF.
[3] Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 22-03-2018, P. 056/17.
[4] CARLA AMADO GOMES/ANA F. NEVES/TIAGO SERRÃO, Comentários à Legislação Processual Administrativa, 4.ª ed., Lisboa, 2020.
[5] Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 20-05-2016), P. 00239/12.6BECBR
[6] Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 22-07-2004 (recurso 529/04).
[7] Idem, ibidem.
Comentários
Enviar um comentário