A exclusão do âmbito de jurisdição administrativa dos contratos individuais de trabalho celebrados com a Administração Pública

          

O art. 4º do ETAF, mesmo para as vozes mais críticas, tem sido encarado como uma vitória para o contencioso administrativo, pelo seu caráter extremamente abrangente, o que faz com que praticamente todos os litígios jurídico-administrativos recaiam sobre a jurisdição administrativa. Nas palavras de VASCO PEREIRA DA SILVA, o que permite salvar o Estatuto é mesmo esta norma, uma vez que o legislador consagrou todos os critérios possíveis de qualificação de uma relação jurídica como administrativa, deixando para trás os critérios restritivos do passado, como relações de poder ou de autoridade.

            Porém, se é verdade que o legislador parece ter dado uma mão no nº1, tirou com a outra no nº4, criando uma verdadeira dualidade de regimes que mereceu a nossa atenção.

        Nos termos da al. b) do nº4 do art. 4º ETAF, estão excluídas do âmbito da jurisdição administrativa a apreciação de litígios decorrentes de contratos de trabalho, ainda que uma das partes seja pessoa coletiva de direito público, com exceção dos litígios emergentes do vínculo de emprego público.

          Primeiramente, há que atentar sobre o conceito de “vínculo de emprego público” e perceber o que está em causa. Isto porque o vínculo de trabalho em funções públicas que se encontra disciplinado na LGTFP contém não só o trabalho derivado de um vínculo de emprego público de natureza subordinada, mas também o trabalho assente num vínculo para o exercício de funções públicas, de natureza não subordinada, provindo da celebração de contratos de prestação de serviços (art. 6º/1 da LGTFP)

O vínculo de emprego público, nos termos do art. 6º/2 da LGTFP, “é aquele pelo qual uma pessoa singular presta a sua atividade a um empregador público, de forma subordinada e mediante remuneração”. O vinculo de emprego público pode revestir as modalidades de contrato de trabalho em funções públicas (al. a) do nº3 do art. 6); nomeação (al.b) ou comissão de serviço (al.c)). Quanto ao vínculo de nomeação, este constitui-se por um verdadeiro ato administrativo, cuja eficácia assenta na aceitação, e também a comissão de serviços tem essa natureza. Já quanto ao contrato em funções públicas, apesar da sua natureza ser amplamente discutida, entende-se que estamos perante um contrato administrativo (nesse sentido, FREITAS DO AMARAL, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA). Por outro lado, o regime jurídico da LGTFP a quem tenha um vínculo de emprego público e exerça funções numa entidade não abrangida na previsão desta lei (v.g., as entidades públicas empresariais – artigo 2.º, n.º 1, alínea b), da LGTFP).

            Nas palavras do Professor Regente, no seu ensino oral, a al. b) do nº4 do art. 4º) veio inserir uma distinção, no quadro das relações laborais, entre aquilo que seria um contencioso laboral funcionalizado, realidade correspondente ao antigo funcionalismo público, e estabelecer que apenas essas continuariam a ser competência dos tribunais administrativos, o que não parece ter razão de ser.

            A opção legislativa parece ser o produto de uma longa caminhada que, para muita Doutrina, se traduz numa uniformização do quadro contratual dos trabalhadores por conta de outrem.

            Porém, não pode ser ignorada a natureza administrativa do contrato de trabalho – a verdade é que não estamos a falar de uma pura e simples relação jurídica de direito privado idêntico à que existe na contratação de trabalhadores por empregadores particulares. A relação é administrativa em termos subjetivos (porque intervém a Administração) objetivos (porque é regulada pelo DA, ainda que privatizado e com elementos de direito privado) e funcionais (uma vez que está em causa o desempenho da função administrativa de natureza iminentemente pública).

Como ensina MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, o nº4 é uma verdadeira restrição ao critério amplamente enunciado no nº1, de “relação jurídica administrativa”, uma vez que exclui do âmbito de jurisdição tipos de litígios que de outro modo estariam nele incluídos. Consequentemente, cai no âmbito da jurisdição comum a apreciação das ações emergentes dos contratos de trabalho, salvo se tratem de vínculo de emprego público

            A defender a dualidade da jurisdição temos MADEIRA DE BRITO, que justifica a exclusão do contrato individual de trabalho, não obstante ela representar um desvio “para menos” do critério constitucional da relação jurídica administrativa, porque a administração não está preparada para litígios que exigem um rito próprio para os quais os tribunais de trabalho estão vocacionados.

       Salvo o devido respeito, este argumento não colhe. A linha de raciocínio do Autor está em consonância com uma tendência que desconfia da jurisdição administrativa e da sua capacidade de dar resposta aos problemas que a assolam.

           Porém, não existem dados sobre a factualidade destas preocupações, especialmente considerando o crescimento recente da jurisdição administrativa, mormente no que toca ao seu número de juízes. E, por outro lado, este é um argumento de índole absolutamente prática, que entra em colisão com os argumentos jurídicos.

            Uma outra corrente, na qual se encontra MARIA PALMA RAMALHO, defende a transferência de todo o Direito Laboral Administrativo para a jurisdição dos tribunais judiciais. Esta é, desde logo, a solução que vigora no Direito Italiano, ordenamento onde se verificou a unificação contenciosa de todo o Direito Laboral.

            Esta solução só faz sentido para aqueles que defendem uma fuga para o direito privado. Porém, como salienta VASCO PEREIRA DA SILVA, embora seja de admitir a necessidade de existência de regimes contratuais diferentes no seio da AP, a verdade é que o fenómeno é sobretudo de flexibilização e, consequentemente, não deve significar uma fuga às vinculações jurídico-públicas nem à prossecução dos fins próprios  da função administrativa.

Apesar de a dimensão laboral ser fundamental, não põe em causa a relação administrativa que decorre da integração do particular no exercício de funções administrativas que justifica os poderes de dar ordens por parte do superior hierárquico (lógico da hierarquia administrativa), entre outras realidades semelhantes. Sendo certo que o chamado Direito Laboral Administrativo é constituído por normas de direito privado e algumas normas de direito administrativo, essa lógica é típica de todas as relações jurídicas que misturam o Direito Administrativo com o Direito Privado, porque o Direito Administrativo não é uma realidade pura ou intocável.

Um dos argumentos que é dado a favor desta tese prende-se com o facto dela evitar uma aberração interpretativa, resultante da difícil conciliação da LGTFP e do ETAF e particularmente na conjugação entre as alíneas b) do nº4 do art. 4º, e a al. e) do nº1 do art. 4. O que se retira da interpretação destes preceitos é que os contratos individuais de trabalho ficam sujeito à jurisdição dos tribunais comuns, porém, se esse mesmo contrato for precedido de um procedimento administrativo, já será competente a jurisdição administrativa para dirimir os litígios daí emergente. Esta solução é incompreensível – o regime vigente é contrário à ideia de simplicidade que deveria existir na repartição de jurisdições quanto aos Contratos de Trabalho que não sejam vínculos de emprego público, mas ainda assim, estejam sujeitos a certas exigências do Direito Administrativo (como vimos para a existência de uma fase pré-contratual de um procedimento administrativo).

            A dualidade tem levado a problemas de conflitos de jurisdição negativos que seriam corrigidos por uma uniformização da questão – daí a grande quantidade de jurisprudência do Tribunal de Conflitos. Por outro lado, mesmo a jurisprudência do Tribunal de Conflitos tem-se revelado conflituante – veja-se, a este propósito, os Acórdãos de 18 de junho de 2014, no âmbito do processo n.º 050/13 e o Acórdão de 6 de junho de 2016, no âmbito do processo n.04/16 – perante duas situações em matéria de acidentes de serviço sofridos por trabalhadores em funções públicas das entidades públicas empresariais, determinaram competências jurisdicionais distintas. Este estado de coisas não é bom para a segurança jurídica nem tutela os lesados, criando uma confusão desnecessária sobre onde intentar a ação.

            Porém, os últimos ventos parecem trazer uma mudança, com a alteração legislativa no sentido da especialização, o que nos dá alguma esperança. O alargamento dos juízos de competência especializada foi um dos objetivos da revisão do ETAF, plasmada na Lei nº 114/2019, como forma de racionalizar e agilizar o funcionamento desta jurisdição. Um dos que ficou consagrado foi o juízo administrativo social, nos termos do art. 44º-A, que tem por competência conhecer de “todos os processos relativamente a litígios emergentes do vinculo de trabalho em funções públicas e da sua formação(…)”.

        No nosso entendimento, a solução passaria por permitir que este juízo abarcasse também as restantes questões laborais, isto é, os litígios emergentes do vínculo de contrato individual de trabalho celebrado com a Administração Pública. A criação de uma secção especializada permitiria descansar as preocupações daqueles que consideram que a jurisdição administrativa não conseguiria acautelar os procedimentos específicos que são exigidos pela situações laborais, pois juntaria um conjunto de juízes especialmente preparados para esse tipo de litígios.

            Esta é a solução mais uniforme e que mais faz sentido, tendo em consideração que, por natureza e como objetivo, os tribunais administrativos e fiscais visam resolver todos os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, como são as relações em causa.

Inês Costa Bastos, 58450, subturma 7, 4º ano,  Turma A

Bibliografia Consultada:

ALMEIDA, LUÍS FILIPE MOTA, “Notas breves sobre o Âmbito da Jurisdição Administrativa e o Vínculo de Emprego Público”, disponível na E-pública, vol. 3, nº3, dezembro de 2016.

AMARAL, DIOGO FREITAS DO, Curso de Direito Administrativo, vol. 2, 4ª edição, 2018.

GONÇALVES, MARA SOFIA DA SILVA, A competência jurisdicional dos Tribunais Administrativos e Fiscais em matéria de emprego público”, coleção caderno especial “Direito das Relações Laborais na Administração Pública”, Centro de Estudos Judiciários, disponível em http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebooks/Administrativo_fiscal/eb_DRLAP_2018.pdf , 2018.

RAMALHO, MARIA DO ROSÁRIO PALMA, “Intersecção entre o Regime da Função Pública e o Regime Laboral – Breves Notas”, in Revista da Ordem dos Advogados, vol. II, Abr. 2002.

SILVA, VASCO PEREIRA DA, “O contencioso administrativo no divã da psicanálise: ensaio sobre as ações no novo processo administrativo”, 2016, Almedina.