O ordenamento jurídico português delimita a competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais (TAF) em razão da natureza das relações jurídicas (administrativas e fiscais), nos termos do disposto no art. 212º, nº3, da Constituição da República Portuguesa (daqui em diante CRP), e no art. 1º, nº1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF). O art. 4º ETAF delimita o âmbito de jurisdição administrativa e fiscal, sendo que no seu nº1 o faz pela positiva, e no seu nº4, pelo contrário, fá-lo pela negativa, excluindo determinadas matérias deste âmbito.
O tema desta análise prender-se-á
com a solução prevista pela alínea b) do nº4 do art. 4º ETAF. A mesma dispõe
que se encontram excluídas do âmbito de jurisdição administrativa e fiscal os
litígios decorrentes de contratos de trabalho, ainda que uma das partes seja
uma pessoa coletiva de direito público. Todavia, na mesma alínea, o legislador
determinou que, apesar desta exclusão, os litígios emergentes do vínculo de
emprego público estão abrangidos pelo âmbito de jurisdição destes tribunais. Isto
significa, portanto, que a apreciação dos litígios emergentes dos contratos individuais
de trabalho na Administração Pública que não constituam vínculo de emprego
público ficam sujeitos à jurisdição dos tribunais judiciais.
De modo a que se perceba, em
concreto, o alcance deste preceito, devemos, antes de mais, definir aquilo que
se entende por “vínculo de emprego público”. Para isso, é necessário recorrer à
Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (doravante LGTFP), mais concretamente
ao seu art. 6º que determina, no seu nº2, que o vínculo de emprego público é
aquele pelo qual uma pessoa singular presta a sua atividade a um empregador
público, de forma subordinada e mediante remuneração; podendo revestir as
modalidades de contrato de trabalho em funções públicas, de nomeação e de
comissão de serviço (nº3, alíneas a), b) e c) respetivamente, do mesmo artigo);
podendo ser constituído por tempo indeterminado ou a termo resolutivo (nº4). O art.
12º LGTFP dispõe no mesmo sentido da referida alínea b) do art. 4º, nº4, ETAF
ao atribuir competência aos tribunais administrativos e fiscais relativamente
aos litígios emergentes do vínculo de emprego público.
O Prof. Vasco Pereira da Silva conclui,
então, que estamos perante uma “esquizofrenia jurisdicional”, uma vez que se trata
de uma solução indesejável, pois cria uma dualidade jurisdicional entre contratos
que, independentemente da forma e do regime aplicável, não deixam de pertencer
ao âmbito da função administrativa (em resultado da aplicação dos critérios
legais). Não obstante, o Prof. Regente admite que existe a necessidade de
existirem regimes contratuais distintos, dentro da própria Administração
Pública. Todavia, esse fenómeno de fuga para o direito privado não pode
significar o “esquecimento” da vinculação jurídico-pública, nem, claro está, à
prossecução das finalidades próprias da Administração.
Tendo em conta a solução legislativa
adotada na alínea b) do art. 4º, nº4, ETAF, mais facilmente encontraremos
situações de conflitos negativos de jurisdição entre os Tribunais
Administrativos e Fiscais e os tribunais judiciais. Exemplo disso é o Acórdão do
Tribunal dos Conflitos, de 13/12/2018, Proc. Nº 036/18. No caso em questão, a
situação resumia-se à questão de saber se o contrato celebrado entre o
particular e a Junta de Freguesia era qualificável enquanto contrato de
trabalho – um vínculo de direito privado (cabendo na primeira parte da alínea
b) do art. 4º, nº4, ETAF) – ou enquanto contrato administrativo – existindo um
vínculo de emprego público (sendo aplicável a segunda parte do mesmo artigo). Tendo
em conta que tanto o Tribunal judicial como o TAF recusaram a sua competência própria
e atribuíram-na ao outro, por força de decisões contrárias relativamente à
qualificação do “contrato de trabalho a termo certo” celebrado entre o
particular e a Administração, surgiu o conflito em questão (cf. art. 109º, nº1,
do Código do Processo Civil).
Atenta esta situação, o Tribunal
de Conflitos decidiu, afirmando: “Impressionado com a circunstância da
entidade patronal ser, nesse contrato, uma Junta de Freguesia, o Tribunal do
Trabalho viu aí um pacto regido pelo direito público. Mas o texto do contrato
assinalava, «expressis verbis», que ele se regeria pelo Código do Trabalho; e
nada vedava que uma pessoa coletiva de direito público celebrasse contratos do
género, sujeitos ao direito laboral privado – pois essa possibilidade até
estava prevista, «a contrario», no art. 4º, n.º 3, al. d) do ETAF (na redação
vigente em 2013) e continua hoje em vigor (art. 4º, n.º 4, al. b), da versão atual
do ETAF)”.
Fica, então, percetível que a
solução adotada pelo Tribunal de Conflitos é baseada no critério material do
vínculo de emprego público e do vínculo de direito privado enquanto fator de
delimitação, considerando o contrato de trabalho em causa sujeito ao direito
laboral privado, visto que o mesmo, por acordo das partes, se regeria pelo
Código do Trabalho, afastando-se, por isso, daquilo que é considerado enquanto
vínculo de emprego público. Ou seja, em casos como este, ainda que o contrato
de trabalho seja celebrado com um empregador público, este não se encontra no
âmbito de jurisdição administrativa, nos termos do art. 4º, nº4, alínea b) ETAF.
Por fim, cabe referir que, ainda
que esta seja a solução que o legislador entendeu como mais adequadas, existem outras
duas soluções que são apontadas para que esta dualidade jurisdicional
desapareça, tornando menos provável que venham a existir conflitos de
jurisdição deste género, o que, há partida, será mais vantajoso não só para
quem recorre à justiça, como, claro está, para os próprios tribunais que
avaliam a sua competência para julgar relativamente a estas matérias.
Assim, por um lado, temos a
posição, que é defendida pelo Prof. Vasco Pereira da Silva, que sustenta a transferência
de tudo aquilo que é o direito laboral administrativo para a jurisdição administrativa
e fiscal, sendo, portanto, dada prevalência ao critério da função administrativa
sobre o regime jurídico. Por outro, temos uma posição baseada na transferência de
todo o direito laboral administrativo para os tribunais judiciais, sendo, por
isso, neste caso, dada prevalência ao critério da similitude material das situações
contratuais sobre o critério da natureza pública ou privada.
Bibliografia
SILVA, Vasco Pereira da. O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise-Ensaio sobre as Ações no Novo
Processo Administrativo (Reimpressão da 2. ª edição). Coimbra: Almedina, 2016.
Jurisprudência
Ac. Tribunal dos Conflitos, de
13-12-2018, Proc. Nº 036/18, disponível em www.dgsi.pt
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